Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands beretning 2015

Når skolen skal klare paragrafferne

Fotograf Jasper Carlberg

Når skolen skal klare paragrafferne

Af Vibeke Lundmark, Souschef

En række sager viser, at folkeskoler ikke følger grundlæggende forvaltningsretlige regler, når de træffer vidtgående beslutninger over for børn. Dermed mister børnene nogle vigtige retssikkerhedsgarantier. Ombudsmanden har i januar 2016 kontaktet ministeriet for at få et bud på en løsning af problemet.

Det er hverdagskost i en folkeskole, at elever bliver irettesat eller sendt uden for døren. Det sker også, at en elev skal op på skolelederens kontor, eller at læreren kontakter forældrene for at fortælle om en uheldig episode.

Men hvad nu, hvis en elev sætter ild til gardinerne i klasseværelset, stjæler en klassekammerats cykel eller slet ikke kan rummes i folkeskolen? Så må skolen gå mere drastisk til værks, for her er vi forbi det punkt, hvor en irettesættelse eller en tur uden for døren giver mening. Her skal der ofte sættes ind med alvorligere foranstaltninger over for eleven. Alvoren kan indebære, at der i juridisk terminologi skal træffes en afgørelse i forhold til eleven, og en afgørelse udløser en række retssikkerhedsgarantier for både elev og forældre. Det er her, at det bliver sværere at håndtere for skolen.

Heldigvis hører det til sjældenhederne, at elever begår så alvorlige forseelser i skolerne. Men det sker, og ombudsmanden afsluttede i 2015 flere sager om den slags forløb. En skole overflyttede f.eks. en elev til en anden skole i kommunen, en anden skole udelukkede midlertidigt en elev fra undervisningen, og en tredje skole besluttede at etablere enkeltmandsundervisning for en elev. I alle tilfælde som konsekvens af elevernes opførsel.

Fælles for disse sager var, at skolerne ikke havde fulgt de grundlæggende regler i forvaltningsloven. Sagerne tegner dermed – sammen med tidligere ombudsmandssager – et billede af, at det kan være vanskeligt for folkeskoler at følge forvaltningsretlige regler, når de en sjælden gang træffer afgørelser over for elever. I disse situationer mister børnene (og forældrene) dermed nogle vigtige retssikkerhedsgarantier.

10-årig dreng udelukket efter overfald

En kommunal specialskole havde i nogle måneder haft svært ved at håndtere en dreng på 10 år. Han havde flere gange optrådt aggressivt, og når han var i affekt, havde han en helt anden oplevelse af, hvad der var foregået, end klassekammeraterne og lærerne. En dag overfaldt drengen sin lærer, som bagefter måtte på skadestuen. Skolen besluttede derfor, at drengen midlertidigt skulle udelukkes fra undervisningen. Drengens mor valgte at tage ham ud af skolen, indtil han kunne begynde i en anden skole.

Ombudsmanden skrev til skolen, at udelukkelsen af drengen fra undervisning var så indgribende, at det måtte betegnes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Og ombudsmanden pegede på flere problemer ved afgørelsen:

Drengens mor var ikke blevet partshørt, og der var ingen anden skriftlig dokumentation af overfaldet på læreren end beskrivelsen i skolens udtalelser til ombudsmanden. Drengens mor havde kun fået en mundtlig besked om, at hendes søn var midlertidigt udelukket fra undervisningen.

Uanset de begåede fejl havde ombudsmanden ikke grundlag for at kritisere skolens vurdering af, at det var nødvendigt at udelukke drengen fra undervisningen.

Dreng i 9. klasse overflyttet til en anden skole

I en anden sag (FOB 2015-19) havde en dreng i 9. klasse chikaneret en pige i 8. klasse groft. Drengen havde også været involveret i tidligere episoder på skolen. Skolen besluttede derfor at overflytte drengen til en anden skole.

Skolen havde truffet en afgørelse i forvaltningslovens forstand ved ensidigt og endeligt at fastsætte, at drengen skulle fortsætte sin skolegang på en anden skole.

Det medførte, at skolen f.eks. burde have partshørt drengens værge, inden afgørelsen blev truffet. Skolen skulle også have givet en fyldestgørende begrundelse for afgørelsen og henvist til de retsregler, som afgørelsen var truffet efter. Der skulle være lavet et notat om den telefonsamtale, hvor drengens værge blev oplyst om skoleflytningen. Og så havde et efter ombudsmandens opfattelse været rigtigst at meddele afgørelsen skriftligt. Ombudsmanden kritiserede de fejl, skolen havde begået, men ikke beslutningen om at overflytte drengen til en anden skole.

Knytnæve mod lærer førte til enkeltmandsundervisning

I en tredje sag havde en dreng i 0. klasse svært ved overgangen fra børnehave til SFO og skole. Drengen var ”overudfordret i skolemiljøet” og var involveret i flere episoder, hvor han reagerede voldsomt. På et tidspunkt slog han en lærer i maven med en knytnæve, hvilket fik lederen af skolen til at overvære undervisningen af drengen. Skolen besluttede herefter, at drengen skulle undervises individuelt (enkeltmandsundervisning), indtil der blev plads til ham på en specialskole.

Ombudsmanden vurderede, at beslutningen var så indgribende, at det var en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Og derfor burde skolen først have partshørt og derefter begrundet sin beslutning. Ombudsmanden udtalte også, at skolen burde have været mere opmærksom på skriftligt at dokumentere samtaler og  møder vedrørende drengen (offentlighedslovens bestemmelse om notatpligt).

Som i de to andre sager kunne ombudsmanden ikke kritisere udfaldet af sagen.

I forlængelse af de tre sager kan man spørge, om de fejl, skolerne begik, ikke bare var ligegyldige detaljer, nu hvor ombudsmanden ikke kunne kritisere afgørelserne? Det korte svar er nej: Ét er, at der ikke i de tre konkrete sager var grundlag for at kritisere selve afgørelsen. Men generelt understøtter de grundlæggende forvaltningsretlige regler, at myndigheders afgørelser bliver lovlige og rigtige. Derudover sikrer en ordentlig proces også, at borgerne i højere grad forstår indholdet af og baggrunden for afgørelser – også hvis afgørelserne går dem imod.

Kunsten at se, hvornår man træffer en afgørelse

I de tre eksempler havde skolerne sandsynligvis ikke gjort sig klart, at de ved at iværksætte de ret indgribende tiltag traf afgørelser i forvaltningslovens forstand. Det er der formentlig flere årsager til. En oplagt forklaring er, at det for de fleste skoler hører til undtagelsen, at der træffes egentlige afgørelser. Hvad der for en sagsbehandler i en socialforvaltning er rutine, er for en skoleleder en sjældenhed.

En anden forklaring er givetvis, at den nærmere afgrænsning af, hvad der i juridiske termer er afgørelsesvirksomhed, og hvad der ”kun” er faktisk forvaltningsvirksomhed, kan være svær. Forvaltningsloven definerer ikke, hvad der skal forstås ved en afgørelse. Men af forarbejderne til loven kan det udledes, at de beslutninger, der træffes som led i den almindelige dagligdag på en skole, ikke er afgørelser. Skolen kan altså beslutte, at der ikke må løbes på gangene, og at en elev skal sendes uden for døren, uden at der er tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand. På samme måde er sammensætningen af eleverne i klasser (klassedannelsen) en beslutning, som ikke anses for en afgørelse.

Til gengæld er beslutningen om, hvilken skole et barn skal gå på, en afgørelse i forvaltningslovens forstand. At udelukke en elev fra en skole – herunder i et kort antal dage – er også en afgørelse. Det samme gælder beslutningen om at etablere enkeltmandsundervisning for en elev.

Det er med andre ord vigtigt, at skolerne gør sig klart, hvornår de står over for at skulle træffe en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og hvornår beslutningen ”blot” er en del af den faktiske forvaltningsvirksomhed. Eksemplerne her viser, at indgribende beslutninger ofte er afgørelser.

Lang liste af krav til skolerne

Når en skole træffer en afgørelse, altså en beslutning i den alvorlige ende, stiller forvaltningsloven som nævnt en række grundlæggende krav til skolerne. Bl.a. skal forældrene eller værgen høres, før der træffes afgørelse, og afgørelsen skal begrundes. Herudover indeholder offentlighedsloven en bestemmelse om notatpligt, altså pligt til at notere ned, hvad der er sket. De to love suppleres af forskellige ulovbestemte retsgrundsætninger og principper. Desuden skal skolerne naturligvis også efterleve og forstå anden lovgivning korrekt, herunder folkeskoleloven med tilhørende bekendtgørelser.

Det er en udfordring for skolerne, der jo som udgangspunkt ikke selv har juridisk fagkundskab at trække på.

Det vil føre for vidt her at gøre rede for alle de krav, skolerne skal efterleve i afgørelsessager, men man kan i hvert fald konstatere, at det i de tre ovennævnte sager havde gjort en forskel, hvis skolerne havde:

1. Taget notat om (dokumenteret) det hændelsesforløb, der udløste sagen (notatpligt).

2. Sendt notatet til elevens forældre eller værge og bedt om deres bemærkninger (partshøring).

3. Derefter sendt forældrene eller værgen en skriftlig afgørelse med en forklaring på den trufne beslutning (begrundelse).

Dialog med ministeriet

Det er et centralt krav for forvaltningen at følge grundlæggende forvaltningsretlige regler, og derfor har ombudsmanden tidligere rettet henvendelse til Ministeriet for Børn og Undervisning. Han gjorde opmærksom på, at de sager, som han havde behandlet, efterlod indtryk af, at der kunne være behov for at udbygge skoleledernes forvaltningsretlige kvalifikationer. Sagen endte dog med, at ombudsmanden ikke foretog sig mere, bl.a. fordi ministeriet i 2012 havde udarbejdet en folder, ”God orden i folkeskolen”, for at komme rundt om de problemer, der kan opstå ved håndtering af forseelser i folkeskolen. Ombudsmanden skrev til ministeriet i begyndelsen af 2013, at han ville være opmærksom på, om eventuelle fremtidige sager også pegede i retning af, at skoleledere manglede viden om forvaltningsret, når de håndterede alvorlige forseelser.

Sagerne fra 2015 viser, at problemet ikke er løst, og ombudsmanden har nu henvendt sig til Ministeriet for Børn, Undervisning og Ligestilling for at få en dialog om, hvad der skal til for at sikre det enkelte barns retssikkerhed.

Fakta