Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands beretning 2015

Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen 2015

Fotograf Jasper Carlberg 

Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen for 2015

Af kommitteret Jon Andersen

Næsten alle de sager, som blev offentliggjort som beretningssager i løbet af 2015, indeholdt udtalelser om eller en stillingtagen til forvaltningsretlige spørgsmål af mere generel karakter. I denne artikel fremdrages sådanne spørgsmål både for at lette det for læsere af beretningen at finde frem til de mere principielle udsagn og for at give et samlet indtryk af den betydning, sådanne spørgsmål havde i løbet af året.

Der er tre hovedafsnit: Et, der handler om sagsbehandlingsspørgsmål, et, der angår hjemmelsproblemer, og et sidste afsnit, hvori der omtales problemer, som knytter sig til den retlige kontrol med forvaltningen, herunder særlige spørgsmål, der vedrører ombudsmandens måde at arbejde på. Inden for de enkelte afsnit benyttes som udgangspunkt den almindelige inddeling i den forvaltningsretlige litteratur af de forskellige problemstillinger såsom aktindsigt, partshøring, legalitetsprincippet, magtfordrejning, genoptagelse osv.

Gengivelsen af de enkelte sager er i denne artikel koncentreret om de forhold, der belyser de forvaltningsretlige problemstillinger. Udtalelserne er ikke altid gengivet med nøjagtig de formuleringer, der er brugt i de oprindelige udtalelser, men er nogle steder sprogligt sat ind i en sammenhæng, hvor andre formuleringer har været mere naturlige. Af de samme grunde er sagernes faktiske forhold beskrevet meget kort og i visse tilfælde forenklet i forhold til sagernes faktiske forløb.

Der blev udtaget 64 sager til beretningen for 2015, hvilket er markant flere end de seneste år. I de fleste af sagerne udtalte ombudsmanden sig om flere forskellige retlige problemstillinger.

I 43 af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015, udtalte ombudsmanden sig om spørgsmål om sagsbehandling.

Ligesom i 2014 handlede mange af disse sager udelukkende eller blandt andet om aktindsigt for personer, som ikke var parter. I 2015 blev der udtaget 20 sager af den type. At næsten en tredjedel af sagerne handlede om aktindsigt, hænger sammen med, at ombudsmanden også i løbet af 2015 modtog et betragteligt antal klager, som implicerede tvivlsspørgsmål vedrørende anvendelsen af den nye offentlighedslov.

I 16 af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015, forelå hjemmelsproblemer.

Endelig belyste 19 af sagerne spørgsmål om retlig kontrol. 16 af disse sager belyste spørgsmål vedrørende ombudsmandens kontrolfunktion.

 

 

A. Sagsbehandlingsspørgsmål

Der blev udtaget mange sager om myndighedernes sagsbehandling til beretningen for 2015. Også i 2015 var spørgsmål som afgørelsesbegrebet, partshøring, inhabilitet, officialprincippet, begrundelsespligt osv. repræsenteret i udtalelserne. Der var dog, som nævnt i indledningen, fortsat særligt mange sager om aktindsigt efter offentlighedsloven; hele 20. Det er også markant, at der var fire generelle sager om problemer i forbindelse med digitaliseringen af den offentlige forvaltning.

 

1. Afgørelsesbegrebet

Forvaltningsloven gælder for de fleste af reglernes vedkommende kun i sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse. Hermed sigtes der ifølge lovens forarbejder til sager, hvori der er udfærdiget retsakter – dvs. udtalelser, der går ud på at fastslå, hvad der er eller skal være ret i det foreliggende tilfælde.

Afgørelsesbegrebet spiller også en rolle for den administrative rekurs, idet det almindelige udgangspunkt er, at retten til at klage til overordnede administrative myndigheder begrænser sig til den underordnede myndigheds afgørelser og den del af sagsbehandlingen, som har umiddelbar betydning for afgørelsens indhold.

Endvidere omfatter notatpligten i offentlighedslovens § 13 umiddelbart kun afgørelsessager.

Afgørelsesbegrebet tillægges også betydning ved vurderingen af, om der på ulovbestemt grundlag kan delegeres opgaver fra offentlige myndigheder til private, samt ved bedømmelse af, om der er fornøden retlig interesse til søgsmål.

I tre af de sager, som i 2015 blev udtaget til beretningen, udtalte ombudsmanden sig om afgørelsesbegrebet:

a. X Kommune traf i sag 19 beslutning om at flytte en elev, A, til en anden skole i kommunen efter en konkret episode, hvor A efter det oplyste havde udtalt sig truende og racistisk om en anden elev på skolen. Baggrunden for beslutningen var både den aktuelle episode og flere tidligere episoder. Denne beslutning, som blev truffet i henhold til bekendtgørelsen for god orden i folkeskolen, anså ombudsmanden for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det betød bl.a., at skolen skulle have foretaget partshøring af eleven og dennes værge, inden afgørelsen blev truffet.

b. På baggrund af en klage over en kontrolafgift, som var pålagt i forbindelse med parkering på Odense Universitetshospitals område, iværksatte ombudsmanden i sag 40 en generel undersøgelse af den parkeringsordning, der var etableret på hospitalets område. Da administrationen mv. af parkeringspladserne var delegeret til et privat parkeringsselskab, tog ombudsmanden også stilling til adgangen til at foretage en sådan delegation.0

Efter ombudsmandens opfattelse kunne regionen – der ejede det område, som hospitalet lå på – ved privatretlig råden over hospitalets område i kombination med anstaltsbetragtninger etablere parkeringspladser til brug for hospitalets medarbejdere, patienter og pårørende. I den forbindelse kunne regionen fastsætte regler og vilkår for parkering, herunder opkræve betaling og udstede kontrolafgifter.

Efter ombudsmandens opfattelse havde pålæggelse af en kontrolafgift for overtrædelse af de regler og vilkår, der er fastsat for parkering på en offentligt tilgængelig privat parkeringsplads ejet af det offentlige, karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed og dermed ikke afgørelser. Ombudsmanden lagde i den forbindelse vægt på, at hjemmelsgrundlaget i de omhandlede tilfælde er det offentliges privatretlige råden (i kombination med anstaltsbetragtninger). Herved adskilte forholdet sig f.eks. fra de tilfælde, hvor politiet pålægger parkeringsafgifter efter færdselslovens § 121, stk. 1. I den forbindelse var det efter ombudsmandens opfattelse uden betydning, om kontrolafgiften blev pålagt af en medarbejder, der var ansat af regionen, eller en medarbejder ansat i et privat parkeringsselskab.

På den anførte baggrund fandt ombudsmanden, at Region Syddanmark kunne delegere administrationen af parkeringspladserne på hospitalets område – herunder pålæggelsen af kontrolafgifter – til private, herunder et privat parkeringsselskab. Eventuelle indsigelser mod en pålagt parkeringsafgift kunne af parkanten indbringes for Region Syddanmark – eller Odense Universitetshospital, i det omfang regionen havde overladt det til hospitalet at forholde sig til sådanne indsigelser.

c. X Kommune gav i sag 46 en medarbejder, A, en skriftlig advarsel med den begrundelse, at hun ikke forvaltede sin faglige rolle professionelt. A klagede til ombudsmanden over, at de fremadrettede begrænsninger i advarslen var umulige at efterleve.

Ombudsmanden fremkom med nogle generelle bemærkninger om advarsler: En advarsel har for det første et bagudrettet sigte, idet myndigheden meddeler den ansatte, at en allerede foretaget handling fra den ansattes side er uacceptabel. Men en advarsel har også et fremadrettet element, idet det kan få konsekvenser for den ansatte at gentage den uacceptable adfærd. Advarslen skal således give den ansatte mulighed for at rette op på den uacceptable adfærd for dermed at undgå mere alvorlige negative ledelsesreaktioner. I tilfælde af, at den ansatte ikke retter op, vil advarslen omvendt f.eks. kunne være med til at gøre en efterfølgende afskedigelse eller bortvisning proportional. Der kræves dog en vis tidsmæssig sammenhæng mellem advarslen og den efterfølgende uacceptable adfærd, ligesom den efterfølgende adfærd skal have en vis lighed med eller være en gentagelse af den adfærd, som den ansatte fik en advarsel for.

Hvis en myndighed i forbindelse med en afskedigelse eller bortvisning af den ansatte lader advarslen indgå som en del af grundlaget for sin reaktion, må det kræves, at den forudgående advarsel er formuleret så klart, at den ansatte kan vide, hvornår vedkommende bevæger sig uden for den acceptable adfærd. Den ansatte skal således have en reel mulighed for at efterleve advarslens påbud.

I den konkrete sag udtalte ombudsmanden, at det påbud, som A fik med advarslen, ikke levede op til de almindelige krav om klarhed, der må antages at gælde for afgørelser af så indgribende karakter som en advarsel. Ombudsmanden lagde således til grund, at en advarsel må antages at være en afgørelse.

2. Partsbegrebet

Rettighederne efter forvaltningsloven tilkommer ifølge de enkelte bestemmelser i forvaltningsloven ”parter”. Partsbegrebet er ikke defineret i loven, men ifølge lovens forarbejder sigtes der med dette udtryk til ansøgere, klagere og andre personer med væsentlig og individuel interesse i sagens udfald. Ved denne afgrænsning lægges der i praksis særlig vægt på, om den pågældende rammes direkte af afgørelsens retsvirkninger, eller om der er tale om en afledet virkning.

I 2015 blev der udtaget tre sager til beretningen, hvor ombudsmanden udtalte sig om partsbegrebet.

a. A klagede i sag 35 over, at Ankestyrelsen i en arbejdsskadesag havde givet A’s arbejdsgiver aktindsigt i arbejdsskadesagen efter reglerne i kapitel 4 i forvaltningsloven. Ankestyrelsen mente, at arbejdsgiveren var part i sagen, da han havde udnyttet sin mulighed for at klage til Ankestyrelsen over en afgørelse, som anerkendte medarbejderens skade som en arbejdsskade, jf. arbejdsskadesikringslovens § 44, stk. 1, nr. 4.

Ombudsmanden fandt, at retsgrundlaget måtte anses for uklart, men mente ikke, at han kunne kritisere, at Ankestyrelsen havde tilrettelagt sin praksis i overensstemmelse med den almindelige forvaltningsret. Udgangspunktet efter den almindelige forvaltningsret er, at en person, der udnytter en lovbestemt ret til at klage, bliver part i selve klagesagen. Det gælder også, selv om personen ikke har været part under førsteinstansens behandling af sagen.

Arbejdsgiveren bliver dog kun bliver part i spørgsmålet om anerkendelse af arbejdsskaden, da det er disse afgørelser, som arbejdsgiveren har ret til at klage over.

Ombudsmanden henledte også opmærksomheden på, at Ankestyrelsen – ved behandlingen af anmodninger om aktindsigt – skal være opmærksom på, om der er oplysninger i sagen, der ikke kan gives aktindsigt i. I fortsættelse heraf konstaterede ombudsmanden, at eventuelle begrænsninger i adgangen til partsaktindsigt kan have refleksvirkning for spørgsmålet om partshøring efter forvaltningslovens § 19 og for begrundelsespligten.

b. Sag 37 rejste ombudsmanden af egen drift over for Fødevarestyrelsen og Fødevareministeriets Klagecenter i anledning af en konkret sag. I den konkrete sag havde A henvendt sig til Fødevarestyrelsen og gjort gældende, at dyrlæge B ikke havde handlet dyrlægefagligt korrekt i forbindelse med operation og behandling af A’s hund. Fødevarestyrelsen rejste i anledning af A’s henvendelse sag mod B og traf afgørelse efter § 8, stk. 1, i dyrlægeloven om, at B havde udvist omhu og været samvittighedsfuld i forbindelse med behandlingen af A’s hund. A indgav herefter klage til Fødevareministeriets Klagecenter, men sagen blev afvist, idet Klagecenteret mente, at A hverken var part i sagen eller klageberettiget.

Fødevarestyrelsen gav i en udtalelse til ombudsmanden udtryk for, at styrelsen er tilsynsmyndighed, og at en borgers henvendelse til styrelsen i anledning af en dyrlæges behandling af borgerens dyr betragtes som en anmeldelse. Fødevarestyrelsens Klagecenter henviste i sin afgørelse af sagen tilsvarende til, at forurettede og/eller anmeldere normalt ikke anses for at have partsstatus, medmindre de pågældende har et erstatningskrav.

Ombudsmanden var enig i, at den omstændighed, at en person ved sin henvendelse til Fødevarestyrelsen har givet anledning til, at styrelsen rejser en sag mod en dyrlæge, ikke i sig selv er tilstrækkelig til, at personen kan opnå partsstatus. Ved en vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt en dyreejer som anmelder/klager er part i Fødevarestyrelsens sag om dyrlægens overholdelse af dyrlægelovens § 8, stk. 1, kan det på den ene side anføres, at dyreejeren ikke – modsat dyrlægen – er adressat for Fødevarestyrelsens afgørelse. Det kan endvidere anføres, at Fødevarestyrelsens afgørelse – som også gjort gældende af Fødevarestyrelsen – ikke forrykker dyreejerens retsstilling i forhold til dyrlægen.

På den anden side har dyrlægelovens autorisationsordning væsentlige lighedspunkter med den parallelle autorisationsordning for læger, hvor patienters partsstatus længe har været anerkendt – også på ulovbestemt grundlag. Dyreejerens interesse i, at dyrlægens handlemåde bliver undersøgt, udspringer i almindelighed af ejerens tilknytning til det dyr, der eventuelt er blevet fejlbehandlet. Når dyreejeren ønsker en undersøgelse af dyrlægen, vil det ofte være for at forhindre gentagelser. Desuden kan dyreejeren have en interesse i at få placeret et ansvar for fejlbehandlingen.

Bestemmelsen i § 8, stk. 1, i dyrlægeloven retter sig imidlertid først og fremmest mod almene og offentlige interesser med henblik på at sikre den faglige standard på dyrlægeområdet, og Fødevarestyrelsens konkrete afgørelse retter sig mod dyrlægen. Dyreejerens interesse i afgørelsen er således afledt. Denne afledte interesse kunne efter ombudsmandens opfattelse ikke anses for at være så stærk og anerkendelsesværdig, som tilfældet er i sager om lægebehandling af mennesker. Uanset at dyreejeren i det enkelte tilfælde måtte have en betydelig subjektiv og følelsesmæssig interesse i sagen, mente ombudsmanden således ikke, at interessen var af en sådan karakter, at dyreejeren kunne tillægges partsstatus.

c. Revisionsselskabet A havde i sag 61 ydet sagkyndig bistand til en klient, B, i forbindelse med at B indbragte sine skattesager for byretten. B gik efterfølgende personligt konkurs. A søgte SKAT om omkostningsgodtgørelse for den bistand, selskabet havde ydet til B. Da den godtgørelsesberettigede (B) var gået personligt konkurs, var ansøgningsskemaet om omkostningsgodtgørelse underskrevet af konkursboets kurator. Af skemaet fremgik det, at kravet på at modtage omkostningsgodtgørelse var overdraget til bistandsyder (A). SKAT afslog dog ansøgningen om omkostningsgodtgørelse, fordi ansøgningsskemaet ikke var underskrevet af den godtgørelsesberettigede. A klagede til Skatteankestyrelsen over afslaget, men Skatteankestyrelsen afviste klagen, fordi A ikke var part i forhold til sagen om omkostningsgodtgørelse og dermed heller ikke var klageberettiget.

Ombudsmanden mente ikke, at kurator kunne overdrage kravet på omkostningsgodtgørelse til A. Da kravet heller ikke i øvrigt kunne anses for overdraget til A af den godtgørelsesberettigede, var ombudsmanden enig med Skatteankestyrelsen i, at A ikke havde en sådan direkte interesse i SKATs afgørelse, at selskabet kunne anses for part og dermed klageberettiget.

 

3. Inkompetence

Begrebet kompetence dækker i forvaltningsretten over spørgsmålet om, hvilken forvaltningsmyndighed der skal tage sig af en bestemt myndighedsopgave. I fortsættelse heraf tales der om inkompetence i tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har behandlet en sag, som henhører under en anden forvaltningsmyndighed eller under domstolene. Forenklet sagt angår kompetence fordeling af hjemlede beføjelser, mens der tales om manglende hjemmel, hvis ingen myndighed efter gældende ret har beføjelse til at udføre den pågældende opgave.

Myndighedernes opgaver tildeles normalt ved lov. I en vis udstrækning anerkendes det dog i praksis, at en myndighed uden udtrykkelig lovhjemmel kan overlade – delegere – kompetence til andre myndigheder eller private.

En enkelt sag om kompetencespørgsmål blev udtaget til beretningen for 2015.

a. På baggrund af en klage over en kontrolafgift, som var pålagt i forbindelse med parkering på Odense Universitetshospitals område, iværksatte ombudsmanden i sag 40 en generel undersøgelse af den parkeringsordning, der var etableret på hospitalets område. Da administrationen mv. af parkeringspladserne var delegeret til et privat parkeringsselskab, tog ombudsmanden også stilling til adgangen til at foretage en sådan delegation.

Efter ombudsmandens opfattelse kunne regionen – der ejede det område, som hospitalet lå på – ved privatretlig råden over hospitalets område i kombination med anstaltsbetragtninger etablere parkeringspladser til brug for hospitalets medarbejdere, patienter og pårørende. I den forbindelse kunne regionen fastsætte regler og vilkår for parkering, herunder opkræve betaling og udstede kontrolafgifter. Efter ombudsmandens opfattelse havde pålæggelse af en kontrolafgift for overtrædelse af de regler og vilkår, der er fastsat for parkering på en offentligt tilgængelig privat parkeringsplads ejet af det offentlige, karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed og var således ikke afgørelser.

Ombudsmanden lagde i den forbindelse vægt på, at hjemmelsgrundlaget i de omhandlede tilfælde er det offentliges privatretlige råden (i kombination med anstaltsbetragtninger). Herved adskiller forholdet sig f.eks. fra de tilfælde, hvor politiet pålægger parkeringsafgifter efter færdselslovens § 121, stk. 1. I den forbindelse var det efter ombudsmandens opfattelse uden betydning, om kontrolafgiften blev pålagt af en medarbejder, der var ansat af regionen, eller en medarbejder ansat i et privat parkeringsselskab.

På den anførte baggrund fandt ombudsmanden, at Region Syddanmark kunne delegere administrationen af parkeringspladserne på hospitalets område – herunder pålæggelsen af kontrolafgifter – til private, herunder et privat parkeringsselskab. Eventuelle indsigelser mod en pålagt parkeringsafgift kunne af parkanten indbringes for Region Syddanmark – eller Odense Universitetshospital, i det omfang regionen havde overladt det til hospitalet at forholde sig til sådanne indsigelser.

4. Inhabilitet mv.

Forvaltningsloven indeholder i kapitel 2 bestemmelser om, i hvilke tilfælde personer i den offentlige forvaltning må afstå fra at medvirke ved behandlingen af en sag, fordi der foreligger en interessekonflikt, som vækker tvivl om deres upartiskhed. Reglerne regulerer personlig, speciel inhabilitet.

§ 3, stk. 1, og § 4, stk. 1 og 2, i forvaltningsloven indeholder følgende bestemmelser:

Ӥ 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis

1)     vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,

2)     vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op- eller nedstigende linje eller i sidelinjen så nær som søskendebarn eller andre nærtstående har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,

3)     vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald,

4)     sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol- eller tilsynsvirksomhed over for en anden offentlig myndighed, og vedkommende tidligere hos denne myndighed har medvirket ved den afgørelse eller ved gennemførelsen af de foranstaltninger, sagen angår, eller

5)     der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.

 

§ 4. Bestemmelserne i § 3 gælder ikke, hvis det ville være umuligt eller forbundet med væsentlige vanskeligheder eller betænkelighed at lade en anden træde i den pågældendes sted under sagens behandling.

Stk. 2. For medlemmer af en kollegial forvaltningsmyndighed gælder bestemmelserne i § 3, selv om en stedfortræder ikke kan indkaldes. Bestemmelsen gælder dog ikke, hvis myndigheden ville miste sin beslutningsdygtighed eller det af hensyn til myndighedens sammensætning ville give anledning til væsentlig betænkelighed, dersom medlemmet ikke kunne deltage i sagens behandling, og behandlingen ikke kan udsættes uden væsentlig skade for offentlige eller private interesser.”

Lovgivningen indeholder desuden specialregler, der forbyder offentligt ansatte at have anden beskæftigelse, bl.a. tjenestemandslovens § 17.

Der gælder endvidere regler og principper om decorum eller vandel for offentligt ansatte og i forlængelse heraf om pligt for offentligt ansatte til at have ”rene hænder”.

Ved siden af de udtrykkeligt vedtagne regler gælder en almindelig grundsætning om personlig, speciel inhabilitet f.eks. i forhold til faktisk forvaltningsvirksomhed, om myndighedsinhabilitet samt en grundsætning om generel inhabilitet, dvs. spørgsmålet om, hvorvidt en bestemt person kan have et bestemt hverv.

I 2015 blev der udtaget tre sager til beretningen, som handlede om inhabilitet.

a. Sag 2 blev rejst på baggrund af avisomtale af, at en vicedirektør på et hospital i Region Hovedstaden sammen med sin ægtefælle deltog i en frokost hos ambassadøren for et land på Den Arabiske Halvø. Frokosten foregik, mens ambassadørens mor var indlagt på hospitalet. Morens indlæggelse havde været helt usædvanlig konfliktfyldt og haft et ressourcekrævende forløb med de pårørende. Vicedirektøren oplyste, at han havde anset, at det var rigtigst at tage imod frokostinvitationen for at medvirke til at finde en løsning på de problemer, der var opstået.

Ombudsmanden rejste sagen på eget initiativ og udtalte, at det følger af almindelige forvaltningsretlige principper, at offentligt ansatte som udgangspunkt bør undlade at modtage gaver eller andre fordele, hvis gaven eller fordelen har sammenhæng med den pågældendes ansættelse i det offentlige. Udgangspunktet fraviges, hvis deltagelsen i en frokost eller middag har naturlig sammenhæng med relevante tjenstlige møder, sammenkomster eller andre tjenstlige aktiviteter.

I den konkrete sag lagde ombudsmanden vægt på, at der ikke var grundlag for at antage, at der fra hospitalets side blev givet ambassadørens mor særbehandling, og på, at vicedirektøren alene deltog i frokosten for at understøtte en løsning på de problemer, der var opstået på hospitalet. Det var efter ombudsmandens opfattelse som udgangspunkt forkert at deltage i en frokost som den foreliggende, fordi det kunne efterlade en mistanke hos udenforstående om, at der kunne være tale om usaglige fordele for ambassadørens mor på bekostning af andre patienter. En sådan situation måtte efter ombudsmandens mening opfattes som principielt meget uheldig. Samtidig måtte sagen ses i lyset af de helt ekstraordinære omstændigheder, som havde bevirket, at vicedirektøren havde fundet det rigtigst at tage imod invitationen.

Efter en samlet vurdering fandt ombudsmanden ikke tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte regionens beslutning om ikke at kritisere vicedirektørens skøn, hvorefter det i den konkrete situation var rigtigst sammen med ægtefællen at deltage i den nævnte frokost.

b. Også sag 4 handlede om offentligt ansattes modtagelse af gaver mv. Tre medarbejdere fra Styrelsen for Slotte og Kulturejendomme havde modtaget billetter til et arrangement i DR og deltog i arrangementet med private ledsagere. Billetterne var modtaget i forbindelse med kontraktforhandlingerne med DR om leje af styrelsens ejendom Søfortet Trekroner. De tre medarbejderes deltagelse skyldtes udelukkende tjenstlige forhold – tilsyn med lejekontraktens overholdelse og ejendommens fremtidige anvendelsesmuligheder – og gav ikke ombudsmanden anledning til bemærkninger. Derimod var ombudsmanden enig med Kulturministeriet i, at medarbejderne ikke skulle have medtaget private ledsagere.

På baggrund af sagen bad ombudsmanden Kulturministeriet underrette ham om, hvordan ministeriet ville sikre en afklaring af, om medarbejdere kan deltage i arrangementer med private ledsagere. Under sagen kom det frem, at Styrelsen for Slotte og Kulturejendomme havde en gavepolitik, der indebar, at gaver, som skønnedes at have en værdi på under 300 kr., kunne beholdes. Gaver med højere værdi skulle returneres, medmindre udgiften til returnering overskred gavens værdi.

Kulturministeriet gav i en udtalelse udtryk for, at det helt klare udgangspunkt er, at man som medarbejder ikke må modtage gaver, tilskud eller lignende fra leverandører, og at alle gaver som udgangspunkt bør returneres. Ombudsmanden forstod, at ministeriet ville anmode styrelsen om at ændre sin gavepolitik, så den fastsatte minimumsgrænse udgik. Og at det i stedet blev fremhævet, at der skal udøves et konkret skøn i hvert enkelt tilfælde, hvor omkostningerne ved returneringen ikke må indgå som et element. Herefter foretog ombudsmanden sig ikke mere ud over at notere sig, at Styrelsen for Slotte og Kulturejendomme ved returnering af gaver i praksis ville informere gavegivere om, at styrelsen ikke modtager gaver. Styrelsen havde endvidere oplyst, at denne praksis ville blive skrevet ind i styrelsens gavepolitik, og at det ville blive præciseret i forbindelse med indgåelse af kontrakter over for leverandører og kunder, at styrelsen ikke modtager gaver.

c. I sag 6 var en ansat i Ankestyrelsen, A, blevet afskediget i forbindelse med en større afskedigelsesrunde. A mente at være blevet udsat for aldersdiskrimination og klagede til Ligebehandlingsnævnet. Efter loven om Ligebehandlingsnævnet stiller Ankestyrelsen sekretariat til rådighed for nævnet. Ombudsmanden undersøgte, om der forelå inhabilitet som følge af, at Ankestyrelsen havde varetaget sekretariatsbetjeningen i forbindelse med Ligebehandlingsnævnets behandling af A’s sag.

Indledningsvis gjorde ombudsmanden sig nogle overvejelser om, hvorvidt der forelå personlig inhabilitet, eller om forholdet skulle bedømmes, således at det var Ankestyrelsen som myndighed, der skulle anses for inhabil. Det var efter ombudsmandens opfattelse mest nærliggende at anskue problemstillingen som et spørgsmål om myndighedsinhabilitet. Dette skyldtes navnlig, at det forhold, der gav anledning til at overveje inhabilitet – nemlig sekretariatsmedarbejdernes ansættelsesforhold i Ankestyrelsen – ikke knyttede sig til bestemte enkeltpersoner frem for andre, men gjorde sig gældende i forhold til alle medarbejdere i Ankestyrelsen, som måtte blive udpeget til at sekretariatsbetjene Ligebehandlingsnævnet.

Ombudsmanden fandt herefter, at Ankestyrelsen måtte anses for inhabil. Denne bedømmelse byggede på, at Ankestyrelsen havde afskediget A og derfor var part i den sag, A havde indbragt for Ligebehandlingsnævnet, jf. princippet i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1. Det fulgte herefter af principperne i forvaltningslovens § 3, stk. 2 og 3, at Ankestyrelsen ikke måtte medvirke ved sagens behandling på en måde, der kunne påvirke sagens resultat. På den baggrund mente ombudsmanden ikke, at Ankestyrelsen som sekretariat kunne forestå den forberedende del af sagsbehandlingen i A’s sag. Ligebehandlingsnævnet burde derfor have overvejet mulighederne for substitution af Ankestyrelsens sekretariatsbetjening. I den forbindelse pegede ombudsmanden på, at nævnets medlemmer selv kunne have forberedt sagen, eller at nævnet kunne have antaget Kammeradvokaten til at forestå sagens forberedelse.

Uanset at der alene forelå inhabilitet i sekretariatet og ikke i selve nævnet, var det efter ombudsmandens opfattelse rigtigst, at sagen blev genoptaget. Han henstillede derfor, at Ligebehandlingsnævnet genoptog sagen til ny behandling og traf ny afgørelse.

 

5. Sagens rejsning

Konkrete sager rejses ofte på grundlag af henvendelser fra private borgere eller virksomheder i form af ansøgninger. Visse sager rejses af myndighederne på eget initiativ, typisk som et led i tilsynsvirksomhed. Om en myndighed har pligt til at rejse en sag, beror på lovgivningens indhold.

Som udgangspunkt antages det, at der er pligt for en myndighed til at rejse en sag, hvis den, der anmoder om det, har den fornødne retlige interesse heri.

Der påhviler endvidere offentlige myndigheder en vis pligt til på eget initiativ at rejse sager om borgernes forhold, især deres overholdelse af lovgivningen. Udgangspunktet er, at sådanne tilsynsforpligtelser kræver hjemmel i lovgivningen. Anledningen til, at der rejses en tilsynssag, vil ofte være en anmeldelse eller en lignende henvendelse udefra, men retligt set beror det i disse tilfælde på myndighedens egen beslutning, om en sag skal rejses.

Beslutningen om at rejse en konkret sag er omfattet af de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om proportionalitet, saglighed mv.

En enkelt af beretningens sager angik spørgsmålet om myndigheders pligt til at rejse sager.

a. Ombudsmanden blev under et besøg på et asylcenter bekendt med sag 8. Sagen handlede om en 10-årig dreng fra Serbien, A, og drengens bedstemor, som var værge for drengen. Begge fik i marts 2011 afslag på asyl i Danmark. I september 2011 besluttede opholdskommunen at anbringe A på en institution for at undersøge, om der var alvorlig risiko for skade på drengens sundhed og udvikling, idet det var tvivlsomt, om bedstemoren var i stand til at drage tilstrækkelig omsorg for ham.

Kommunen ansøgte på vegne af både A og bedstemoren om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, der handler om opholdstilladelse, hvis ganske særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, taler for det. Udlændingestyrelsen afviste i oktober 2011, at A og bedstemoren kunne indgive ansøgning om opholdstilladelse her i landet. Danmarks internationale forpligtelser kunne ikke tilsige, at ansøgningen skulle kunne indgives her i landet. Styrelsen oplyste samtidig Rigspolitiet om, at A og bedstemoren kunne udsendes, hvorefter de blev udsendt til Serbien.

Det daværende integrationsministerium havde i juni 2011 i anden forbindelse tilkendegivet over for ombudsmanden, at tvangsanbragte børn må antages at have behov for den danske stats beskyttelse, jf. FN’s Børnekonvention og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3 om forbud mod tortur og anden umenneskelig eller nedværdigende behandling og artikel 8 om retten til et privatliv. Ministeriet oplyste, at børnene i relation til artikel 8 som udgangspunkt ikke kan henvises til at tage ophold i et andet land endsige udrejse sammen med forældrene. Ombudsmanden fandt det derfor overordentlig kritisabelt – og udtryk for et grundlæggende svigt over for A – at styrelsen havde afvist, at A og hans bedstemor kunne indgive ansøgning om opholdstilladelse her i landet, og i forlængelse heraf havde meddelt Rigspolitiet, at der ikke var noget til hinder for, at de blev udsendt af Danmark.

6. Vejledningspligt

Ifølge forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens område. Og ifølge § 7, stk. 2, skal en forvaltningsmyndighed, der modtager en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, så vidt muligt videresende brevet til rette myndighed.

Derudover har forvaltningsmyndigheder pligt til på eget initiativ at yde vejledning til borgere, når der foreligger et konkret behov herfor.

En række specialbestemmelser i lovgivningen udvider vejledningspligten i forhold til bestemte typer af sager.

Myndighedernes informationer og råd til borgerne skal være sagligt og faktuelt set korrekte og fyldestgørende.

I seks af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015, forelå der spørgsmål om korrekt vejledning.

a. Lederen af et privat bosted, A, klagede i sag 13 over, at Socialtilsynet ikke havde vejledt ham om, at han ikke havde pligt til at oplyse om en række forhold på bostedet. Baggrunden var en afgørelse fra Socialtilsynet om at sætte det private bosted under skærpet tilsyn. Samtidig hermed udstedte Socialtilsynet påbud til A om, at han ikke måtte have kontakt til de anbragte børn, fordi Socialtilsynet havde mistanke om, at A havde været voldelig over for børnene. Socialtilsynet anmeldte også A til politiet. Bestyrelsen for bostedet opfordrede Socialtilsynet til at invitere A til et møde om sagen. Den opfordring fulgte tilsynet, og der blev holdt et møde med A, mens politiet stadig efterforskede den anmeldte sag. A mødtes med Socialtilsynet og begyndte af sig selv at fortælle om de forhold, som han var blevet politianmeldt for.

Ombudsmanden lagde til grund, at A måtte antages at have oplysningspligt over for Socialtilsynet i medfør af § 12, stk. 2, i lov om Socialtilsyn. Ifølge tvangsindgrebslovens § 10, stk. 1, gælder en pligt i lovgivningen til at meddele oplysninger til en myndighed ikke i forhold til en person, hvis der er konkret mistanke om, at vedkommende har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf. Da mødet med A blev holdt, havde Socialtilsynet en konkret mistanke om, at A havde begået en strafbar handling. Socialtilsynet tilsidesatte derfor efter ombudsmandens mening tvangsindgrebslovens § 10, stk. 3, som bestemmer, at en myndighed skal vejlede den mistænkte om, at vedkommende ikke har pligt til at meddele oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af formodede lovovertrædelser.

b. Sag 22 blev rejst af ombudsmanden på eget initiativ over for Digitaliseringsstyrelsen og Finansministeriet. Baggrunden var en henvendelse fra en universitetsforsker, som havde medvirket ved udarbejdelse af nogle rapporter om Offentlig Digital Post.

Ombudsmanden undersøgte bl.a., om det var i strid med lov om Offentlig Digital Post, at nogle kommuner havde etableret en lokal digital postløsning, som blev brugt ved kommunikation med borgerne. Ombudsmanden mente ikke, at sådanne postløsninger var i strid med loven, men bemærkede, at de pågældende kommuner var forpligtede til at yde borgerne tydelig vejledning om konsekvenserne af et samtykke til at modtage post i en lokal postløsning, herunder om, at det ikke fritog borgerne fra at tjekke post i Offentlig Digital Post.

Ombudsmanden gjorde ikke mere ved dette spørgsmål, efter at Digitaliseringsstyrelsen havde oplyst, at styrelsen nu ville iværksætte en generel vejledningsindsats med henblik på at sikre at myndigheder, der anvender en lokal postløsning, giver borgerne den fornødne vejledning.

c. Baggrunden for sag 29 var § 8, stk. 1, i lov om indfødsret. Ifølge denne bestemmelse taber den, der er født i udlandet og aldrig har boet her i riget og ej heller har opholdt sig her under forhold, der tyder på samhørighed med Danmark, sin danske indfødsret ved det fyldte 22. år, medmindre den pågældende herved bliver statsløs. Justitsministeren kan dog tillade, at indfødsretten bevares efter ansøgning indgivet inden dette tidspunkt.

Foreningen A henvendte sig til ombudsmanden og pegede på, at der var en række problemer med bestemmelsen for danskere, der boede i udlandet, og på at vejledningen på Justitsministeriets hjemmeside om kriterierne for bevarelse af indfødsret efter § 8 var uigennemskuelige. Samtidig anførte A, at enkelte ansøgere havde ventet mere end to år på svar på en ansøgning efter § 8, og at vejledningen om ansøgningstidspunktet var misvisende. Endelig kunne der gå flere måneder og op til et halvt år, før ministeriet oprettede en sag, og i den periode kunne ansøgere ikke få oplysninger om sagen.

Ombudsmanden undersøgte A’s oplysninger og fandt det meget kritisabelt, at der – med de ulemper, som det havde haft for de pågældende – havde kunnet gå måneder, før en sag blev oprettet, og der blev sendt bekræftelse til ansøgerne. Han fandt det herudover uhensigtsmæssigt, at vejledningen i det danske pas om, at man må indgive ansøgning snarest efter det fyldte 21. år og senest inden det fyldte 22. år, ikke stemte overens med den øvrige vejledning om ansøgningstidspunktet. Ombudsmanden anså det endvidere for uheldigt, at vejledningen om ansøgningstidspunktet indtil maj 2014 gik ud på, at ansøgningen tidligst kunne indgives efter det fyldte 21. år.

Det fremgik af Justitsministeriets udtalelse til ombudsmanden, at ministeriet efter at have modtaget ombudsmandens høring havde besluttet at udbygge vejledningen på hjemmesiden om de forhold, som kan indgå i afvejningen af, om en person kan få tilladelse til at bevare sin danske indfødsret. Ministeriet oplyste endvidere, at det havde gjort en række tiltag for at nedbringe sagsbehandlingstiden fra gennemsnitligt 14-16 måneder i 2014 til forventeligt 7 måneder ved udgangen af 2015. Ministeriet oplyste også, at ministeriet havde rettet op på det betydelige efterslæb vedrørende oprettelse af sager, og at der nu blev sendt en bekræftelse ved modtagelse af ansøgninger med oplysning om sagsbehandlingstiden.

d. Sag 36: X Kommune skrev på sin hjemmeside, at borgere, der ønskede at klage over en parkeringsafgift, skulle benytte kommunens digitale selvbetjeningsløsning. Ombudsmanden indledte sin bedømmelse af sagen med at konstatere, at der ikke i lovgivningen er fastsat særlige formkrav, og at borgerne derfor har ret til at henvende sig til myndighederne i den form, de selv ønsker – dog forudsat, at myndighederne rent teknisk er i stand til at modtage henvendelser i den form, som borgeren anvender. Borgerne kan derfor ikke uden hjemmel i lov pålægges pligt til at anvende digital kommunikation – herunder digitale selvbetjeningsløsninger – i forbindelse med deres henvendelser til myndighederne.

Da der ikke er hjemmel i lovgivningen til at kræve, at borgere, der ønsker at klage over en pålagt parkeringsafgift, skal anvende en digital selvbetjeningsløsning, var det efter ombudsmandens opfattelse beklageligt, at X Kommune i en periode i 2015 skrev på sin hjemmeside, at borgerne – hvis de ønskede at klage over en parkeringsafgift – skulle benytte kommunens digitale selvbetjeningsløsning.

Ombudsmanden understregede, at det er vigtigt, at myndighederne er opmærksomme på, om det er obligatorisk eller frivilligt at anvende en digital selvbetjeningsløsning, når de f.eks. udformer klagevejledninger og lægger information til borgerne på deres hjemmesider. Den vejledning, som myndighederne giver til borgerne, må således ikke fremstå på en måde, der giver borgerne indtryk af, at det er obligatorisk at anvende en selvbetjeningsløsning, som det i virkeligheden er frivilligt at anvende.

e. Journalist A bad i sag 38 den 17. december 2014 Justitsministeriet om aktindsigt i en supplerende redegørelse fra Udlændingestyrelsen om den såkaldte Eritrea-sag. Først den 3. februar 2015 bekræftede ministeriet modtagelsen af A’s anmodning og underrettede ham om den forventede sagsbehandlingstid. Den 27. april 2015 udleverede Justitsministeriet dokumentet til A. I tiden fra den 3. februar 2015, til A fik aktindsigt, underrettede ministeriet flere gange A om, at sagen endnu ikke var afsluttet – navnlig med den begrundelse, at ministeriet fortsat var ved at gennemgå de akter, der var omfattet af anmodningen.

Den 27. marts 2015 klagede A til ombudsmanden over, at ministeriet endnu ikke havde truffet afgørelse.

I en udtalelse til ombudsmanden beklagede ministeriet den alt for lange sagsbehandlingstid. Det fremgik af udtalelsen, at den lange sagsbehandlingstid bl.a. skyldtes, at man havde valgt at behandle A’s anmodning sammen med et større antal andre, mere omfattende anmodninger om aktindsigt i Eritrea-sagen, og at man ved modtagelsen således ikke havde været tilstrækkelig opmærksom på, at A’s anmodning alene vedrørte ét enkelt dokument. Det betød også, at indholdet af de underretninger, som ministeriet havde givet A, var misvisende. Ombudsmanden udtalte, at han – efter en samlet vurdering af de fejl, der var begået – måtte anse Justitsministeriets behandling af sagen for særdeles kritisabel.

f. I sag 63 rejste ombudsmanden på eget initiativ en sag om en annonce, som Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet og Udlændingestyrelsen den 7. september 2015 offentliggjorde i fire libanesiske aviser.

Ombudsmanden udtalte, at annoncen måtte bedømmes efter de regler og principper, der gælder for offentlige myndigheders vejledning af borgerne om deres retsstilling. En sådan bedømmelse måtte ske i lyset af den samlede kontekst, som annoncen indgik i.

Ombudsmanden fandt, at annoncen måtte anses for egnet til at efterlade blandt andre syriske flygtninge med en opfattelse af den danske asylordning, som ikke var retvisende. Efter hans opfattelse var annoncen derfor ikke i overensstemmelse med gældende regler og principper på området.

7. Notatpligt

I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en myndighed mv., skal den pågældende myndighed mv., når den mundtligt eller på anden måde bliver bekendt med oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, der er af betydning for sagens afgørelse, snarest muligt gøre notat om indholdet af oplysningerne eller vurderingerne. Det gælder dog ikke, hvis oplysningerne eller vurderingerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1. Ifølge § 13, stk. 2, skal en myndighed mv. i sager, hvor der vil blive truffet en afgørelse, endvidere snarest muligt tage notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt, der ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

Offentlige forvaltningsmyndigheder har endvidere ifølge en almindelig ulovbestemt retsgrundsætning en vis forpligtelse til at tage notat om oplysninger og væsentlige ekspeditioner i andre sager end afgørelsessager.

Det følger af de hensyn til orden, dokumentation samt sikring af retten til aktindsigt, som ligger bag notatpligten, at myndighederne har pligt til at bevare kopier af dokumenter i sagerne og til ikke at slette oplysninger eller dokumenter, medmindre der er hjemmel hertil i lovgivningen.

Ombudsmanden udtalte sig beretningen for 2015 om notatpligt i en enkelt sag.

a. X Kommune traf i sag 19 beslutning om at flytte en elev, A, til en anden skole i kommunen efter en konkret episode, hvor A efter det oplyste havde udtalt sig truende og racistisk om en anden elev på skolen. Baggrunden for beslutningen var både den aktuelle episode og flere tidligere episoder. Denne beslutning, som blev truffet i henhold til bekendtgørelsen for god orden i folkeskolen, blev meddelt telefonisk. Senere modtog værgen en skriftlig afgørelse fra skolen. Ombudsmanden udtalte, at skolen havde pligt til at tage notat om den telefonsamtale, hvor værgen fik meddelelse om afgørelsen, ligesom skolen løbende skulle have været opmærksom på skriftligt at dokumentere de episoder med A, som skolen lagde vægt på ved afgørelsen.

 

8. Officialprincippet

Det påhviler den enkelte forvaltningsmyndighed selv, eventuelt i samarbejde med andre myndigheder, at fremskaffe de fornødne oplysninger om de foreliggende sager eller dog sørge for, at private, herunder parterne, medvirker til sagens oplysning. Det følger også af princippet, at myndigheden skal påse, at der foreligger et forsvarligt oplysningsgrundlag.

Myndigheder, der afgiver oplysninger og udtalelser til andre myndigheder, er forpligtet til at sørge for, at de oplysninger, der afgives, er dækkende og korrekte. På den anden side må sagens oplysning ikke udstrækkes længere, end hensynet til sagens rigtige afgørelse kan begrunde.

Myndighedernes oplysning af sagerne skal endvidere foregå i overensstemmelse med persondatalovens § 5.

Officialprincippet er helt grundlæggende i forvaltningsretten, og spørgsmål om princippets anvendelse opstår hyppigt i ombudsmandens sager.

I 2015 blev der udtaget fem sager til beretningen, som handlede om officialprincippet.

a. Sag 7 blev rejst som et led i ombudsmandens generelle tilsyn med dødsfald, selvmord, selvmordsforsøg og anden selvmords- eller selvbeskadigelsesadfærd blandt indsatte i kriminalforsorgens varetægt. I sag 7 var en indsat, A, blevet fundet død i sin celle. Retsmedicinsk Institut fastslog på baggrund af en analyse af en sprøjte og kanyle, at A var død af intravenøs indtagelse af heroin/morfin. Det kom frem under sagen, at nogle fængselsbetjentelever ved et tilfælde havde fundet sprøjten og kanylen i cellen 10 dage efter dødsfaldet, og at den fundne sprøjte og kanyle alene var indgået i Retsmedicinsk Instituts undersøgelser af sagen.

Ombudsmanden fandt det beklageligt, at hverken fængslet eller Direktoratet for Kriminalforsorgen havde gennemført en tilstrækkelig undersøgelse af sagen. Han lagde vægt på, at sager om dødsfald i kriminalforsorgens institutioner er af en så alvorlig karakter, at der må stilles betydelige krav til undersøgelsens udstrækning og sikkerheden for de relevante oplysningers rigtighed.

b. Lederen af et privat bosted, A, klagede i sag 13 over, at Socialtilsynet ikke havde vejledt ham om, at han ikke havde pligt til at oplyse om en række forhold på bostedet. Baggrunden var en afgørelse fra Socialtilsynet om at sætte det private bosted under skærpet tilsyn. Samtidig hermed udstedte Socialtilsynet påbud til A om, at han ikke måtte have kontakt til de anbragte børn, fordi Socialtilsynet havde mistanke om, at A havde været voldelig over for børnene. Socialtilsynet anmeldte også A til politiet. Bestyrelsen for bostedet opfordrede Socialtilsynet til at invitere A til et møde om sagen. Den opfordring fulgte tilsynet, og der blev holdt et møde med A, mens politiet stadig efterforskede den anmeldte sag. A mødtes med Socialtilsynet og begyndte af sig selv at fortælle om de forhold, som han var blevet politianmeldt for.

Ombudsmanden lagde til grund, at A måtte antages at have oplysningspligt over for Socialtilsynet i medfør af § 12, stk. 2, i lov om socialtilsyn. Ifølge tvangsindgrebslovens § 10, stk. 1, gælder en pligt i lovgivningen til at meddele oplysninger til en myndighed ikke i forhold til en person, hvis der er konkret mistanke om, at vedkommende har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf. Da mødet med A blev holdt, havde Socialtilsynet en konkret mistanke om, at A havde begået en strafbar handling. Socialtilsynet tilsidesatte derfor efter ombudsmandens mening tvangsindgrebslovens § 10, stk. 3, som bestemmer, at en myndighed skal vejlede den mistænkte om, at vedkommende ikke har pligt til at meddele oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af formodede lovovertrædelser.

c. A fik i sag 24 afslag på egenacces i sin sag i Udenrigsministeriet. Sagen drejede sig om brevveksling mellem en dansk ambassade i X-land og landets politi, i forbindelse med at ambassaden havde anmeldt A til politiet for chikane.

Ministeriet traf afgørelse den 23. maj 2014, og denne afgørelse afgav ombudsmanden udtalelse om den 29. september 2014. Derpå genoptog ministeriet sagen og traf ny afgørelse den 5. november 2014. I den første afgørelse af 23. maj 2014 begrundede ministeriet bl.a. afslaget på egenacces med, at korrespondancen mellem ambassaden og X-lands politi blev undtaget efter offentlighedslovens § 33, nr. 1, om væsentlige hensyn til forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser. Ministeriet anførte i den forbindelse, at dokumenterne ville give A indsigt i X-lands politis efterforskningsmetoder og overvejelser om, hvordan politiet skulle gå frem i sagen.

For så vidt angik brevvekslingen med X-lands politi anførte ombudsmanden, at det i en sag som den foreliggende i almindelighed ville være den politimyndighed, der stod for efterforskningen, som var nærmest til at vurdere, om undtagelsen fra aktindsigt var nødvendig til beskyttelse af væsentlige hensyn til forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelse. Dertil kom, at A’s sag skulle bedømmes efter offentlighedslovens § 8, hvilket betød, at de beskrevne hensyn i § 33, nr. 1, skulle have ”afgørende vægt”. På baggrund af, at det ikke af sagen fremgik, at Udenrigsministeriet havde bedt X-lands politi om en udtalelse med hensyn til spørgsmålet om udlevering af korrespondancen, og efter en gennemgang af den omhandlede korrespondance kunne ombudsmanden ikke anse det for tilstrækkeligt, at ministeriet mere generelt havde begrundet afslaget med en henvisning til, at A ville få indsigt i X-lands politis efterforskningsmetoder og overvejelser om, hvordan politiet skulle gå frem i sagen. Ombudsmanden henstillede derfor, at ministeriet genoptog sagen og traf ny afgørelse.

Dette skete, som nævnt, ved ministeriets afgørelse af 5. november 2014. I den nye afgørelse henviste ministeriet ikke længere til offentlighedslovens § 33, nr. 1. I stedet lagde ministeriet afgørende vægt på, at A i tiden efter afgørelsen af 23. maj 2014 i breve til ministeriet og udtalelser på sociale medier var fremkommet med grov chikane mod ansatte i ministeriet. Ministeriet afslog derfor at give egenacces med henvisning til generalklausulen i offentlighedslovens § 33, nr. 5, sammenholdt med § 8 og begrundet i, at en udlevering af de omhandlede dokumenter og oplysninger med overvejende sandsynlighed ville medføre yderligere chikane af samme alvorlige og vilkårlige karakter, som brevene fra A til ministeriet i tiden efter den første afgørelse var udtryk for.

Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at den nye afgørelse kunne træffes på grundlag af de nye oplysninger i sagen. Dette fulgte efter ombudsmandens opfattelse af officialprincippet. Og ombudsmanden var også enig med ministeriet i, at A’s adfærd måtte betegnes som chikane af særdeles grov karakter. Ministeriets risikovurdering kunne efter ombudsmandens opfattelse give anledning til nogen tvivl, idet man kunne rejse spørgsmålet, om det var udleveringen af oplysninger i forbindelse med afgørelsen af 23. maj 2014, der udløste A’s adfærd over for ministeriets ansatte, eller om det snarere var den omstændighed, at der var oplysninger og dokumenter, som A ikke fik udleveret, der var den udløsende faktor. Det måtte imidlertid efter ombudsmanden opfattelse være Udenrigsministeriet, som var nærmest til at vurdere dette spørgsmål. Ombudsmanden havde derfor ikke tilstrækkelig grundlag for at kritisere ministeriets afgørelse af 5. november 2014.

d. A klagede i sag 28 over, at X Kommune og Rigspolitiet havde afslået at udstede nyt pas til ham. A, som i sin tid var indrejst fra Sri Lanka, var dansk statsborger og havde tre gange tidligere fået udstedt dansk pas – første gang i 1987. Afslaget var begrundet i, at A’s fødselsregistreringssted ikke fremgik af CPR-registeret. Kommunen stillede herefter som betingelse for en korrekt registrering af hans fødselssted, at A fremskaffede en fødselsattest. Indtil det skete, kunne han ikke få nyt pas.

I en klage til Rigspolitiet anførte A, at han som asylansøger i sin tid havde afleveret sine papirer, herunder fødselsattest, til politiet, og at han ikke mente at have fået papirerne tilbage. Rigspolitiet afslog også at give ham nyt pas og henviste til kommunens begrundelse. At A tidligere havde fået dansk pas, kunne ifølge Rigspolitiet ikke ændre vurderingen.

A søgte aktindsigt hos Rigspolitiet og fik bl.a. en kopi af sit indfødsretsbevis, og med det som dokumentation fik han nyt pas.

Ombudsmanden udtalte, at hverken X Kommune eller Rigspolitiet havde haft hjemmel til at afslå at udstede nyt pas til A med henvisning til, at A ikke var registreret med korrekt fødselsregistreringssted i CPR-registeret. Det var ombudsmandens opfattelse, at begge myndigheders behandling af sagen var i strid med almindelige forvaltningsretlige principper om sagsoplysning og bevisbedømmelse og i øvrigt udtryk for en urimelig mangel på forståelse for ansøgerens personlige situation.

Rigspolitiet oplyste, at Rigspolitiet ville orientere kommunerne om, hvordan de skulle behandle sager som den foreliggende. Ombudsmanden bad Rigspolitiet om underretning om orienteringen og om at oplyse, om sagen gav anledning til overvejelser om praksis med hensyn til bevarelse af dokumentation.

e. Udbetaling Danmark og senere Ankestyrelsen traf i sag 39 afgørelse om, at A skulle tilbagebetale den samlede boligstøtte for 2012. Det afgørende i sagen var, om A i løbet af boligstøtteåret 2012 havde oplyst sin kommune, som dengang havde kompetencen på boligstøtteområdet, om en ekstra indtægt ved hendes mands overarbejde i 2012. Hvis hun havde oplyst kommunen om indtægten, kunne myndighederne kun kræve en del af boligstøtten tilbagebetalt. Hvis oplysningen om indtægten derimod ikke var givet, skulle hele boligstøtten tilbagebetales. Begge myndigheder havde ved deres afgørelser lagt til grund, at A ikke havde oplyst kommunen om mandens overarbejdsbetaling.

Først i forbindelse med ombudsmandens undersøgelse indhentede Udbetaling Danmark kommunens journalnotater mv. fra 2012. Af journalnotaterne fremgik det, at A havde oplyst kommunen om ændringer i sin husstandsindkomst. Det fremgik dog ikke klart, hvilke ændringer der var tale om.

Ombudsmanden kritiserede, at myndighederne ikke havde oplyst sagen tilstrækkeligt, og understregede, at overholdelse af officialprincippet – i en situation som den foreliggende, hvor en myndighed har overtaget kompetencen fra en anden myndighed til at træffe afgørelse på et sagsområde – nødvendigvis må forudsætte, at den modtagende myndighed indhenter alle relevante sagsakter fra den afgivende myndighed, inden der træffes afgørelse.

Ombudsmanden kritiserede også, at Udbetaling Danmark ikke havde partshørt A. Hvis hun var blevet partshørt, ville hendes indsigelse om, at hun havde overholdt sin oplysningspligt i forhold til kommunen, være indgået i sagen tidligere og kunne dermed have foranlediget, at Udbetaling Danmark – inden afgørelsen blev truffet – havde undersøgt spørgsmålet nærmere.

Det fremgik af Ankestyrelsens udtalelse til ombudsmanden, at Ankestyrelsen heller ikke indhentede oplysninger/akter fra kommunen, men lagde Udbetaling Danmarks oplysninger til grund for sin afgørelse. Ankestyrelsen udtalte til ombudsmanden, at Ankestyrelsens afgørelse heller ikke blev truffet på et ”tilstrækkeligt oplyst grundlag”, og at Ankestyrelsen meget beklagede dette forhold. Ankestyrelsen burde på baggrund af A’s klage af 27. september 2013 have taget kontakt til Udbetaling Danmark og eventuelt X Kommune for at sikre sig, at alle kommunens akter, herunder journalnotater mv., var indgået i sagens behandling i Udbetaling Danmark. Da dette ikke skete, var ombudsmanden enig med Ankestyrelsen i, at Ankestyrelsens afgørelse blev truffet på et utilstrækkeligt oplysningsgrundlag, og at dette forhold var kritisabelt.

Efter ombudsmandens opfattelse burde Ankestyrelsen i forbindelse med sin afgørelse af klagesagen have påtalt over for Udbetaling Danmark, at A ikke var blevet partshørt forud for afgørelsen af 13. september 2013.

Ankestyrelsen ophævede under ombudsmandens behandling af sagen sin afgørelse og hjemviste sagen til Udbetaling Danmark med angivelse af, at det ved den fornyede behandling af sagen skulle lægges til grund, at borgeren havde oplyst kommunen om ekstraindtægten. På den baggrund foretog ombudsmanden sig ikke mere i anledning af klagen.

9. Partshøring

Kan en part ikke antages at være bekendt med, at en myndighed er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må myndigheden ikke træffe afgørelse, før den har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at udtale sig, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1. Dette gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Partshøringspligten begrænses ved en række undtagelser i § 19, stk. 2.

Bestemmelsen suppleres i forhold til bestemte kategorier af sager af ulovbestemte grundsætninger. I sager om afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder eller uegnethed gælder således en ulovbestemt udvidet partshøringspligt.

Forvaltningslovens § 21 indeholder en bestemmelse, som er nært beslægtet med § 19, og hvorefter en part på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen.

Der findes desuden i lovgivningen andre procedureregler end § 19, stk. 1, hvorved parten sikres adgang til at udtale sig, inden der træffes afgørelse, bl.a. kapitel 4 i tjenestemandsloven om tjenesteforhør samt §§ 19 og 20 i skatteforvaltningsloven.

Reglerne om partshøring er helt grundlæggende i forvaltningsretten, idet de både understøtter og udbygger officialprincippet og sikrer, at parten kommer til orde, inden der træffes afgørelse.

Fem af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015, handlede om partshøring.

a. Sag 17 angik fortolkningen af § 12, stk. 3, i folkeskoleloven.

Efter § 36, stk. 3, i folkeskoleloven har forældre krav på, at et barn optages i en folkeskole efter eget valg i bopælskommunen eller i en anden kommune. Det samme gælder, hvis forældre ønsker, at barnet skifter skole under skoleforløbet. Skolekommunen kan dog ikke henvise til et mere vidtgående specialundervisningstilbud i en anden kommune end det tilbud, som bopælskommunen har henvist barnet til.

I den konkrete sag skulle drengen A have specialundervisning, og hans mor, B, ønskede, at A skulle gå på en specialskole i en anden kommune end bopælskommunen. Bopælskommunen havde en lignende skole, og den vurderede, at begge skoler var lige egnede til at dække A’s undervisningsbehov. Den skole, B ønskede til A, var imidlertid 220.000 kr. eller ca. 50 pct. dyrere på årsbasis end kommunens egen skole. Kommunen traf derfor afgørelse om, at det ønskede tilbud var ”mere vidtgående”, fordi det var væsentligt dyrere, og afslog B’s anmodning.

Ombudsmanden mente, at der ved udtrykket ”mere vidtgående” sigtedes til det indholdsmæssige i tilbuddet, og at bopælskommunen derfor ikke alene kunne lægge vægt på prisen i vurderingen af, om tilbuddet var mere vidtgående. Kommunens afgørelse var derfor ikke i overensstemmelse med § 12, stk. 3, i folkeskoleloven. Inden bopælskommunen traf afgørelse om at afslå at henvise A, burde kommunen desuden have partshørt B’s repræsentant om prisen for det ønskede specialtilbud. Ombudsmanden bemærkede, at en partshøring både ville have givet B’s repræsentant lejlighed til at udtale sig om oplysningerne om taksten på skolen i den anden kommune og anledning til at gøre sine synspunkter gældende med hensyn til den retlige betydning af oplysningerne efter folkeskolelovens § 12, stk. 3.

b. X Kommune traf i sag 19 beslutning om at flytte en elev, A, til en anden skole i kommunen efter en konkret episode, hvor A efter det oplyste havde udtalt sig truende og racistisk om en anden elev på skolen. Baggrunden for beslutningen var både den aktuelle episode og flere tidligere episoder. Denne beslutning, som blev truffet i henhold til bekendtgørelsen for god orden i folkeskolen, anså ombudsmanden for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det betød, at skolen burde have foretaget partshøring af A og dennes værge i overensstemmelse med forvaltningslovens regler, inden afgørelsen blev truffet.

Kommunen påberåbte sig, at der havde været et møde mellem skolen, A og dennes værge, hvor skolen gennemgik hændelsesforløbet, og lederen havde gjort opmærksom på, at konsekvensen af A’s adfærd kunne blive, at A skulle overflyttes til en anden skole. Skolelederen havde på mødet henvist til bekendtgørelsen om fremme af god orden i folkeskolen. Ombudsmanden udtalte, at skolen ikke på denne måde foretog en partshøring, der var i fuld overensstemmelse med forvaltningsloven, og pegede på, at der efter mødet indtraf en hændelse, som muligvis involverede A, ligesom skolen i tiden mellem mødet og afgørelsen oplyste sagen yderligere. Disse oplysninger måtte antages – i hvert fald i et vist omfang – at være indgået i skolens samlede vurdering af behovet for at overflytte A til en anden skole. Mødet kunne på denne baggrund ikke tillægges selvstændig betydning i spørgsmålet om partshøring.

En skriftlig redegørelse, som blev sendt til A’s værge, opfyldte heller ikke kravene til partshøring, da det hverken fremgik af redegørelsen, at der var tale om en partshøring, eller at A’s værge havde mulighed for at komme med eventuelle bemærkninger til redegørelsen inden en nærmere fastsat frist.

c. A klagede i sag 35 over, at Ankestyrelsen i en arbejdsskadesag havde givet A’s arbejdsgiver aktindsigt i arbejdsskadesagen efter reglerne i kapitel 4 i forvaltningsloven. Ankestyrelsen mente, at arbejdsgiveren var part i sagen, da han havde udnyttet sin mulighed for at klage til Ankestyrelsen over en afgørelse, som anerkendte medarbejderens skade som en arbejdsskade, jf. arbejdsskadesikringslovens § 44, stk. 1, nr. 4.

Ombudsmanden fandt, at retsgrundlaget måtte anses for uklart, men mente ikke, at han kunne kritisere, at Ankestyrelsen havde tilrettelagt sin praksis i overensstemmelse med den almindelige forvaltningsret. Udgangspunktet efter den almindelige forvaltningsret er, at en person, der udnytter en lovbestemt ret til at klage, bliver part i selve klagesagen. Det gælder også, selv om personen ikke har været part under førsteinstansens behandling af sagen. Ombudsmanden påpegede, at arbejdsgiveren kun bliver part i spørgsmålet om anerkendelse af arbejdsskaden, da det er disse afgørelser, som arbejdsgiveren har ret til at klage over. Ombudsmanden henledte også opmærksomheden på, at Ankestyrelsen – ved behandlingen af anmodninger om aktindsigt – skal være opmærksom på, om der er oplysninger i sagen, der ikke kan gives aktindsigt i.

I fortsættelse heraf konstaterede ombudsmanden, at eventuelle begrænsninger i adgangen til partsaktindsigt kan have refleksvirkning for spørgsmålet om partshøring efter forvaltningslovens § 19 og for begrundelsespligten.

d. Udbetaling Danmark og senere Ankestyrelsen traf i sag 39 afgørelser om, at A skulle tilbagebetale den samlede boligstøtte for 2012. Det afgørende i sagen var, om borgeren i løbet af boligstøtteåret 2012 havde oplyst sin kommune, som dengang havde kompetencen på boligstøtteområdet, om en ekstra indtægt ved hendes mands overarbejde i 2012. Hvis hun havde oplyst kommunen om indtægten, kunne myndighederne kun kræve en del af boligstøtten tilbagebetalt. Hvis oplysningen om indtægten derimod ikke var givet, skulle hele boligstøtten tilbagebetales. Begge myndigheder havde ved deres afgørelser lagt til grund, at A ikke havde oplyst kommunen om mandens overarbejdsbetaling.

Først i forbindelse med ombudsmandens undersøgelse indhentede Udbetaling Danmark kommunens journalnotater mv. fra 2012. Af journalnotaterne fremgik det, at A havde oplyst kommunen om ændringer i sin husstandsindkomst. Det fremgik dog ikke klart, hvilke ændringer der var tale om.

Ombudsmanden kritiserede, at myndighederne ikke havde oplyst sagen tilstrækkeligt, og understregede, at overholdelse af officialprincippet – i en situation som den foreliggende, hvor en myndighed har overtaget kompetencen fra en anden myndighed til at træffe afgørelse på et sagsområde – nødvendigvis må forudsætte, at den modtagende myndighed indhenter alle relevante sagsakter fra den afgivende myndighed, inden der træffes afgørelse.

Ombudsmanden kritiserede også, at Udbetaling Danmark ikke havde partshørt A. Hvis hun var blevet partshørt, ville hendes indsigelse om, at hun havde overholdt sin oplysningspligt i forhold til kommunen, være indgået i sagen tidligere og kunne dermed have foranlediget, at Udbetaling Danmark – inden afgørelsen blev truffet – havde undersøgt spørgsmålet nærmere.

Efter ombudsmandens opfattelse burde Ankestyrelsen i forbindelse med sin afgørelse af klagesagen have påtalt over for Udbetaling Danmark, at A ikke var blevet partshørt forud for afgørelsen af 13. september 2013.

e. Ombudsmanden havde behandlet to klager over, at elever på private grundskoler med ganske kort varsel var blevet bortvist/udskrevet, bl.a. uden forudgående høring – sag 53. Da der hverken i friskoleloven eller efterskoleloven er bestemmelser om barnets ret til at blive hørt, bad ombudsmanden Undervisningsministeriet om en generel udtalelse om implementeringen af FN’s Børnekonventions artikel 12, der fastslår et barns ret til at blive hørt i alle forhold, der vedrører barnet. Undervisningsministeriet udarbejdede herefter to vejledninger: en til skoleledere og en til elever. Vejledningen til skoleledere gør opmærksom på, at kravet om inddragelse efter Børnekonventionen gælder i alle sager, og vejledningen til elever gør opmærksom på deres ret til at blive hørt.

På den baggrund foretog ombudsmanden sig ikke mere, men bad om orientering fra ministeriet om en påtænkt evaluering af indsatsen i 2016. Endvidere ville han løbende følge med i, om han modtog klager over privatskolers eller efterskolers manglende inddragelse af elever i sager om f.eks. udskrivning eller bortvisning.

10. Aktindsigt for personer, der ikke er parter

Retten for almenheden til at få indsigt i dokumenter og oplysninger hos den offentlige forvaltning er reguleret i offentlighedsloven. Loven bygger på et princip om, at dokumenter skal udleveres, medmindre lovens undtagelsesbestemmelser berettiger myndigheden til at undtage dokumenter eller oplysninger i disse fra indsigt eller begrænse retten til indsigt. Herudover indeholder loven en regel om ret til egenacces, meroffentlighed og indsigt i databaser.

Loven suppleres af en række særlige lovbestemmelser om ret til indsigt, herunder især lov om aktindsigt i miljøoplysninger.

Den 1. januar 2014 trådte en helt ny offentlighedslov (lov nr. 606 af 12. juni 2013) i kraft, og den tidligere lov (lov nr. 572 af 19. december 1985 med senere ændringer) blev delvist ophævet. Den nye lov indeholder en række nye bestemmelser, ligesom den er systematiseret en smule anderledes end den tidligere lov. Den nye lov er dog i alt væsentligt bygget op på samme måde som loven fra 1985, ligesom den tidligere lovs undtagelsesbestemmelser i alt væsentligt er blevet opretholdt. På nogle punkter udvider eller forbedrer den nye lov borgernes ret til aktindsigt, og på andre punkter repræsenterer loven en begrænsning af denne ret.

Især har reglen i lovens § 24 været genstand for opmærksomhed. Ifølge reglen behandles dokumenter, der udveksles mellem myndigheder i centraladministrationen på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand, som interne dokumenter.

I 2015 blev der udtaget 20 sager om aktindsigt mv. efter offentlighedsloven til beretningen. I otte af disse sager blev dokumenter undtaget som ministerbetjeningsdokumenter efter § 24, og i syv sager blev dokumenter undtaget som interne i henhold til § 23, stk. 1, nr. 1. Spørgsmål om ekstrahering i henhold til lovens §§ 28 og 29 forekom i syv sager. Derudover forekom der i sagerne en bred vifte af spørgsmål om offentlighedslovens øvrige bestemmelser.

a. I sag 1 havde journalist A bedt Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter om oplysninger om hver ejendom/grund, om ejers navn, ejers adresse, seneste vurderingsværdi, seneste salgsværdi, areal af grund og areal af beboelse.

Ministeriet afslog at udlevere det ønskede masseudtræk og henviste i stedet A til, at han kunne få udtræk af de ønskede oplysninger fra Den Offentlige Informationsserver, der indeholder oplysninger fra Bygnings- Og Boligregisteret (BBR-registeret). I så fald skulle han enten betale 72.000 kr. for at blive datadistributør og derved få adgang til et distributionsnet eller indgå en aftale på markedsvilkår med en allerede etableret datadistributør om køb af udtræk af oplysningerne.

A mente, at han havde ret til oplysningerne efter offentlighedslovens § 11, hvorefter enhver kan forlange, at en forvaltningsmyndighed foretager og udleverer sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, hvis sammenstillingen kan foretages ved hjælp af få og enkle kommandoer. A påberåbte sig desuden, at ministeriets afslag var i strid med lov om videreanvendelse af den offentlige sektors informationer (lov nr. 596 af 24. juni 2005 med senere ændringer).

Ombudsmanden var enig med ministeriet, at A ikke havde ret til oplysningerne efter offentlighedslovens § 11, idet BBR-registeret er oprettet ved lov (lovbekendtgørelse nr. 1080 af 5. september 2013), og videregivelse af ejendomsdata gennem Den Offentlige Informationsserver (OIS) fra registeret til rekvirenter er reguleret i OIS-bekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 195 af 7. marts 2008). Udtræk af masseoplysninger fra BBR-registeret, herunder betaling af gebyr, er således underkastet en særlig lovregulering, der som lex specialis går forud for offentlighedslovens § 11.

Endvidere fandt ombudsmanden, at den etablerede ordning, hvorefter enhver kan blive datadistributør mod betaling af et gebyr på 72.000 kr. eller mod betaling kan rekvirere oplysninger fra en datadistributør, stemmer overens med lov om videreanvendelse af oplysninger fra den offentlige sektor. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at § 8, stk. 1, i denne lov bestemmer, at når ministeriet stiller dokumenter eller datasamlinger til rådighed for videreanvendelse, kan ministeriet opkræve et gebyr til dækning af de meromkostninger, der er forbundet med dette.

Det fremgik af sagens oplysninger, at de gebyrer, der pålægges i forbindelse med videregivelse af ejendomsdata gennem OIS, ikke dækker omkostningerne til dataproduktionen, samt at udtræk hos en datadistributør vil kunne fås væsentligt billigere end ved betaling af det gebyr på 72.000 kr., som datadistributørerne skal betale. Ombudsmanden noterede sig endvidere, at ministeriet ifølge det oplyste pålægger distributørerne, der videreformidler sådanne data, at de på forhånd oplyser rekvirenten om en omtrentlig pris.

b. Journalist A søgte i sag 9 om aktindsigt hos Uddannelses- og Forskningsministeriet i dokumenter, der var udvekslet i en arbejdsgruppe bestående af embedsmænd fra Uddannelsesministeriet, herunder Styrelsen for Videregående Uddannelser, og Finansministeriet. Ministeriet gav delvist afslag på anmodningen. Arbejdsgruppen blev nedsat af Regeringens Økonomiudvalg og skulle udarbejde modeller for øget dimensionering på de videregående uddannelser. Gruppen skulle således rådgive Regeringens Økonomiudvalg og Uddannelses- og Forskningsministeriet med et politisk oplæg/handleplan om dimensionering på det videregående uddannelsesområde.

Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at dokumenterne måtte anses for ministerbetjeningsdokumenter, der var omfattet af § 24 i offentlighedsloven. Ombudsmanden lagde vægt på, at dokumenterne var udvekslet på et tidspunkt, hvor der var konkret grund til at antage, at en minister ville få behov for embedsværkets rådgivning, og på, at det i lovens forarbejder er anført, at et ministeriums departement i § 24’s forstand også omfatter tværministerelle arbejdsgrupper, der udelukkende består af embedsmænd. Ombudsmanden tillagde det endvidere betydning, at arbejdsgruppen udelukkende bestod af embedsmænd fra de typer af myndigheder, der er omfattet af § 24.

Ombudsmanden var endvidere enig med ministeriet i, at dokumenterne ikke indeholdt oplysninger, der skulle ekstraheres i henhold til §§ 28 og 29 i offentlighedsloven. Ombudsmanden bemærkede, at dokumenterne indeholdt foreløbige overvejelser om valg af model og metode samt udkast til beregninger, som måtte anses for faglige vurderinger. Da vurderingerne ikke forelå i endelig form, var de imidlertid ikke undergivet aktindsigt i henhold til § 29 i offentlighedsloven.

c. Forsvarsministeriet afslog i sag 12 en anmodning fra journalist A om aktindsigt i et udkast til Efterretningsmæssig Risikovurdering 2013 under henvisning til §§ 31 og 32, stk. 2, i offentlighedsloven om beskyttelse af Danmarks sikkerheds-, forsvars- og udenrigspolitiske interesser. Ministeriet ønskede ikke at udlevere udkastet i sin helhed, således at man ved en sammenstilling med den offentliggjorte risikovurdering kunne se, hvad der var ændret. Og ministeriet ønskede heller ikke at udlevere de dele, som ikke var ændret, idet man ved en tilsvarende sammenstilling ville kunne se, hvor i udkastet der var foretaget ændringer. Sidstnævnte ville efter ministeriets opfattelse medføre en prisgivelse af hensynene bag de påberåbte bestemmelse, jf. § § 34, nr. 1, i offentlighedsloven.

Ombudsmanden fandt ikke grundlag for kritik af den del af afslaget, der angik de dele af udkastet, som ikke var identiske med den offentliggjorte risikovurdering, og hvor de foretagne ændringer var af substantiel og ikke bare korrekturmæssig karakter. Derimod kunne de dele, som ikke var identiske med den offentliggjorte risikovurdering, men hvor ændringerne var af korrekturmæssig karakter, ikke undtages fra aktindsigt.

I øvrigt var ombudsmanden enig med ministeriet i, at det var tilstrækkeligt sandsynliggjort, at aktindsigt i de ikke ændrede – og dermed offentliggjorte – dele af udkastet ville medføre en prisgivelse af hensynene bag §§ 31 og 32, stk. 2.

d. Ombudsmanden tog i sag 14 stilling til et delvist afslag på aktindsigt fra Udenrigsministeriet i en korrespondance mellem ministeriet og de sydkoreanske myndigheder og ministeriet og en international organisation vedrørende en sydkoreansk undersøgelse af organisationen. Udenrigsministeriet havde henvist til offentlighedslovens § 32, stk. 1, om rigets udenrigspolitiske interesser og anført, at oplysningerne var modtaget og udvekslet som et led i et diplomatisk samarbejde med forbehold om diskretion under en stiltiende indbyrdes anerkendt og efterlevet kutyme.

Ombudsmanden udtalte, at der – ligesom under den tidligere offentlighedslov – kan foreligge en berettiget forventning om hemmeligholdelse, uden at der i forbindelse med fremsendelse af dokumenterne foreligger en egentlig tilkendegivelse af, at danske myndigheder ikke bør offentliggøre dokumenterne. Ombudsmanden fandt endvidere efter en gennemgang af sagen ikke grundlag for at tilsidesætte Udenrigsministeriets vurdering af, at de sydkoreanske myndigheder, baseret på denne kutyme om diskretion for diplomaters virke, havde en berettiget forventning om, at oplysningerne ikke ville blive offentliggjort. Ombudsmanden var derfor enig i, at oplysningerne kunne undtages efter offentlighedslovens § 32, stk. 1.

Ministeriet havde ud over den nævnte korrespondance undtaget nogle e-mails, der var sendt mellem den danske ambassade i Seoul og Udenrigsministeriet eller på anden måde internt i ministeriet. Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at disse dokumenter var omfattet af offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1, om interne dokumenter.

Ministeriet havde ekstraheret en række oplysninger fra disse dokumenter i henhold til lovens § 28, stk. 1, og ombudsmanden havde i alt væsentligt ikke grundlag for at kritisere ministeriets vurdering af, hvilke oplysninger der var omfattet af offentlighedslovens § 28, stk. 1.

e. Journalist A bad i sag 18 Justitsministeriet om aktindsigt i høringssvarene til lovforslag nr. L 72 fremsat den 14. december 2014 om ændring af udlændingeloven. Ministeriet undtog otte høringssvar fra syv forskellige ministerier i henhold til § 24 om ministerbetjening.

A gjorde i klagen til ombudsmanden gældende, at svarene burde være udleveret som meroffentlighed i henhold til § 14. Ombudsmanden bad ministeriet om en udtalelse herom, og ministeriet svarede, at ministeriet på baggrund af høringen havde overvejet og nu (den 20. april 2015) besluttet at udlevere svarene i henhold til princippet om meroffentlighed. Ministeriet lagde herved vægt på den tid, der var gået, siden lovforslaget blev fremsat for Folketinget.

f. En forfatter, A, havde i sag 20 indsendt en roman til Dansk Bibliotekscenter A/S (DBC). En konsulent, som DBC havde antaget, havde vurderet, at romanen var uegnet til bibliotekskatalogisering. Det er primært fra dette katalog, at bibliotekerne indkøber materiale. A bad herefter om aktindsigt i sagen hos DBC og fik et enkelt dokument udleveret – en udskrift af konsulentens vurdering af romanen. I dokumentet var oplysninger om navnet på sagsbehandleren hos DBC og på konsulenten undtaget. Derpå klagede A til ombudsmanden over DBC’s afgørelse.

Da DBC er organiseret som aktieselskab, kan selskabet som udgangspunkt ikke anses for en offentlig forvaltningsmyndighed og dermed hverken for omfattet af offentlighedsloven eller af ombudsmandens kompetence, jf. henholdsvis § 2 i offentlighedsloven og § 7, stk. 1, 1. pkt., i ombudsmandsloven. Da DBC er ejet af Kommunernes Landsforening, anså ombudsmanden selskabet for omfattet af offentlighedsloven i medfør af denne lovs § 4, stk. 1, om selskaber, der ejes af offentlige myndigheder med mere end 75 pct. ejerandel.

Ombudsmanden bestemte endvidere i henhold til ombudsmandslovens § 7, stk. 4, at DBC skulle være omfattet af ombudsmandens virksomhed i samme omfang, som DBC er omfattet af reglerne i henhold til offentlighedsloven.

Spørgsmålet om A’s aktindsigt i konsulentens navn skulle efter ombudsmandens mening behandles efter offentlighedslovens § 8 om egenacces. Ombudsmanden udtalte, at der generelt skal meget til for at undtage oplysninger om navne på offentligt ansatte fra aktindsigt efter § 33, nr. 5, og at betingelserne for anvendelsen af bestemmelsen skærpes, når der er tale om egenacces. Det samme må gælde navne på ansatte i – og personer, der udfører opgaver for – en virksomhed, som er omfattet af offentlighedsloven. DBC havde efter ombudsmandens opfattelse ikke grundlag for at undtage oplysningerne fra aktindsigt i henhold til § 33, nr. 5. Ombudsmanden henviste bl.a. til, at der ikke var tilstrækkeligt grundlag for at antage, at A ville anvende oplysningerne retsstridigt, f.eks. til chikane.

g. Journalist A søgte i sag 23 om aktindsigt i en sag vedrørende et notat, som Sundhedsministeriet den 30. april 2013 havde anmodet Sundhedsstyrelsen om at udarbejde, om styrelsens håndtering af en sag vedrørende en speciallæge. Ombudsmanden var enig med Sundhedsstyrelsen i, at to dokumenter i deres helhed og to mails, der var indeholdt i de øvrige akter, måtte anses for interne i henhold til offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1, og derfor som udgangspunkt var undtaget fra aktindsigt.

To af akterne indeholdt efter ombudsmandens opfattelse ekstraheringspligtige oplysninger efter offentlighedslovens § 28, stk. 1, 1. pkt. Da disse oplysninger fremgik af andre dokumenter, som var blevet udleveret til A, skulle de dog alligevel ikke udleveres, jf. offentlighedslovens § 28, stk. 2, nr. 2.

Et af de øvrige interne dokumenter indeholdt Sundhedsstyrelsens referat af en tilkendegivelse fra Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, som havde været udslagsgivende for indholdet af styrelsens notat i sagen om den pågældende speciallæge. Efter ombudsmandens opfattelse var der mest, som talte for, at dette referat måtte anses for en del af sagens faktiske grundlag og dermed omfattet af ekstraheringspligten i § 28, stk. 1.

Sundhedsstyrelsen havde afslået at give aktindsigt i tre af de interne akter som meroffentlighed i henhold til offentlighedslovens § 14, med henvisning til at afvejningen af hensynet til beskyttelsen af styrelsens interne beslutningsproces over for A’s interesse i aktindsigt ikke kunne føre til, at disse interne akter blev udleveret. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse tiltrådte denne afgørelse for så vidt angik to af dokumenterne. Ministeriet udleverede imidlertid et tredje internt dokument, idet ministeriet ikke fandt, at der var tilstrækkelige holdepunkter for, at hensynet til den interne beslutningsproces tilsagde en undtagelse. A fik således hele dette dokument udleveret. Ombudsmanden havde ikke grundlag for at kritisere afslaget på meroffentlighed i to øvrige dokumenter.

h. A fik i sag 24 afslag på egenacces i sin sag i Udenrigsministeriet. Sagen drejede sig om brevveksling mellem en dansk ambassade i X-land og landets politi, i forbindelse med at ambassaden havde anmeldt A til politiet for chikane.

Ministeriet traf afgørelse den 23. maj 2014, og denne afgørelse afgav ombudsmanden udtalelse om den 29. september 2014. Derpå genoptog ministeriet sagen og traf ny afgørelse den 5. november 2014. I den første afgørelse begrundede ministeriet afslaget på egenacces med, at 11 dokumenter måtte anses for interne, og at korrespondancen mellem ambassaden og X-lands politi blev undtaget efter offentlighedslovens § 33, nr. 1, om væsentlige hensyn til forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser. Ministeriet anførte i den forbindelse, at dokumenterne ville give A indsigt i X-lands politis efterforskningsmetoder og overvejelser om, hvordan politiet skulle gå frem i sagen.

Ombudsmanden var enig i, at 11 dokumenter måtte anses for interne og dermed var omfattet af lovens § 23, stk. 1. Samtidig pegede ombudsmanden på, at der i disse dokumenter var flere eksempler på oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, som der efter omstændighederne alligevel kunne være aktindsigt i, jf. offentlighedslovens § 28, stk. 1.

For så vidt angik brevvekslingen med X-lands politi anførte ombudsmanden, at det i en sag som den foreliggende i almindelighed vil være den politimyndighed, der står for efterforskningen, som er nærmest til at vurdere, om undtagelsen fra aktindsigt er nødvendig til beskyttelse af væsentlige hensyn til forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelse. Dertil kom, at A’s sag skulle bedømmes efter offentlighedslovens § 8, hvilket betød, at de beskrevne hensyn i § 33, nr. 1, skulle have ”afgørende vægt”. På baggrund af, at det ikke af sagen fremgik, at Udenrigsministeriet havde bedt X-lands politi om en udtalelse med hensyn til spørgsmålet om udlevering af korrespondancen, og efter en gennemgang af den omhandlede korrespondance kunne ombudsmanden ikke anse det for tilstrækkeligt, at ministeriet mere generelt havde begrundet afslaget med en henvisning til, at A ville få indsigt i X-lands politis efterforskningsmetoder og overvejelser om, hvordan politiet skulle gå frem i sagen. Ombudsmanden henstillede derfor, at ministeriet genoptog sagen og traf ny afgørelse.

Dette skete, som nævnt, ved ministeriets afgørelse af 5. november 2014. I den nye afgørelse henviste ministeriet ikke længere til offentlighedslovens § 33, nr. 1. I stedet lagde ministeriet afgørende vægt på, at A i tiden efter afgørelsen af 23. maj 2014 i breve til ministeriet og udtalelser på sociale medier var fremkommet med grov chikane mod ansatte i ministeriet. Ministeriet afslog derfor at give egenacces med henvisning til opsamlingsbestemmelsen i offentlighedslovens § 33, nr. 5, sammenholdt med § 8 og begrundet i, at en udlevering af de omhandlede dokumenter og oplysninger med overvejende sandsynlighed ville medføre yderligere chikane af samme alvorlige og vilkårlige karakter, som brevene fra A til ministeriet i tiden efter den første afgørelse var udtryk for.

Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at den nye afgørelse kunne træffes på grundlag af de nye oplysninger i sagen. Dette fulgte efter ombudsmandens opfattelse af officialprincippet. Og ombudsmanden var også enig med ministeriet i, at A’s adfærd måtte betegnes som chikane af særdeles grov karakter. Ministeriets risikovurdering kunne efter ombudsmandens opfattelse give anledning til nogen tvivl, idet man kunne rejse spørgsmålet, om det var udleveringen af oplysninger i forbindelse med afgørelsen af 23. maj 2014, der udløste A’s adfærd over for ministeriets ansatte, eller om det snarere var den omstændighed, at der var oplysninger og dokumenter, som A ikke fik udleveret, der var den udløsende faktor. Det måtte imidlertid efter ombudsmandens opfattelse være Udenrigsministeriet, som var nærmest til at vurdere dette spørgsmål. Ombudsmanden havde derfor ikke tilstrækkeligt grundlag for at kritisere ministeriets afgørelse af 5. november 2014.

Ombudsmanden udtalte, at ministeriets afslag ikke kunne begrundes i den særlige chikanebestemmelse i offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 2, da der i denne bestemmelse ikke henvises til reglen om egenacces i § 8, men kun til den almindelige regel om aktindsigt i § 7.

i. Journalist A fik i sag 25 delvist afslag på aktindsigt i dokumenter og oplysninger om Skatteministeriets møder med lobbyister vedrørende ændring af nordsøbeskatningen i 2013.

Nogle dokumenter var blevet undtaget som interne dokumenter, jf. offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1. Et af disse dokumenter var en e-mail sendt fra en medarbejder i Energistyrelsen til en medarbejder i Skatteministeriet. Da dette dokument kom fra en udenforstående, var det ikke internt og dermed ikke omfattet af § 23.

Andre af disse dokumenter bestod af flere dokumenter, der var journaliseret under samme dokumentnummer, bl.a. en e-mail med vedhæftede filer. Ombudsmanden udtalte, at det fulgte af offentlighedsloven, at myndighederne skulle foretage en vurdering af, om der efter loven var tale om forskellige selvstændige dokumenter, og bedømme de enkelte dokumenters status i forhold til offentlighedsloven.

Under et dokumentnummer var der journaliseret seks selvstændige, adskilte dokumenter. Det ene af dokumenterne fremstod som et dokument, der havde været forelagt andre ministerier end Skatteministeriet, mens tre andre dokumenter var breve fra en virksomhed til henholdsvis Skatteministeriet, skatteministeren og Folketingets Klima-, Energi- og Bygningsudvalg. Af sidstnævnte bilag fremgik, at der var tale om et offentligt dokument, som var indhentet til folketingsudvalget, og som havde været tilgængeligt på Folketingets hjemmeside. Disse dokumenter var efter ombudsmandens opfattelse heller ikke interne.

En fil med oversigt over mødedeltagere, som var hæftet til en e-mail, der fremstod som sendt internt i Skatteministeriet, kunne heller ikke anses for intern, da det fremgik af e-mailen, at den vedhæftede oversigt over mødedeltagere også var sendt til udenforstående.

Ministeriet undtog endvidere dokumenter og oplysninger med den begrundelse, at de var omfattet af den særlige tavshedspligt i § 17 i skatteforvaltningsloven og dermed af den særlige undtagelse i offentlighedslovens § 35. Ombudsmanden kunne som udgangspunkt ikke kritisere, at ministeriet på dette grundlag undtog oplysninger, herunder navne på de virksomheder, der deltog i møderne, i en række dokumenter. Dog bemærkede han, at navnet på en medarbejder i SKAT ikke kunne undtages.

Ombudsmandens bedømmelse af, hvilke oplysninger der måtte anses for omfattet af skatteforvaltningslovens § 17, byggede på, at det bl.a. fremgår af forarbejderne til bestemmelsen, at den har et meget bredt anvendelsesområde, og at bestemmelsen således gælder alle oplysninger om økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold og ikke kun oplysninger, som myndigheden får kendskab til gennem ligningen eller administration af skattelovgivningen. Han lagde også vægt på, at fysiske og juridiske personer er sidestillet i bestemmelsen, og at oplysninger om private forhold eventuelt vil kunne anses for økonomiske eller erhvervsmæssige forhold. Ombudsmanden anførte samtidig, at § 17 må forstås med nogle forbehold, bl.a. at offentligt kendte eller tilgængelige oplysninger og oplysninger, som efter almindelig opfattelse ikke er fortrolige, ikke er omfattet den særlige tavshedspligt.

En række navngivne olie- og gasselskaber havde i forbindelse med regeringens ændring af nordsøbeskatningen offentligt tilkendegivet deres holdning hertil, bl.a. i medierne og i en henvendelse til Folketingets Klima-, Energi- og Bygningsudvalg. Det havde også været omtalt i pressen, at en række olie- og gasselskaber hyrede kommunikationsfirmaer for at forsøge at påvirke forhandlingerne om ændring af beskatningen. Ombudsmanden bemærkede, at det ikke fremgik af Skatteministeriets afgørelse, om ministeriet i forbindelse med vurderingen af, om oplysningerne var omfattet af den særlige tavshedspligt i skatteforvaltningslovens § 17, havde overvejet, i hvilket omfang oplysningerne faktisk var offentligt tilgængelige, og hvilken betydning dette havde for afgørelsen om aktindsigt.

Ombudsmanden henstillede, at ministeriet genoptog sagen for i lyset af det, han havde anført, på ny at overveje, om der var grundlag for yderligere aktindsigt i de ønskede oplysninger.

Se også sag 50 omtalt under r.

j. Journalist A søgte i sag 26 Beskæftigelsesministeriet om aktindsigt i oplysninger om udbetaling af sociale ydelser til personer, der var udrejst til Syrien, og fik delvist afslag.

En række dokumenter blev undtaget efter offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1, om interne dokumenter og andre efter lovens § 24, stk. 1, om ministerbetjeningsdokumenter.

De dokumenter, der var undtaget i henhold til § 23, stk. 1, nr. 1, var e-mail-korrespondance mellem ministeriets ansatte og forelæggelsessider til ministeren. Ombudsmanden var enig med ministeret i, at disse dokumenter som udgangspunkt kunne undtages i henhold til § 23, stk. 1, nr. 1.

Efter en gennemgang af materialet kunne ombudsmanden heller ikke kritisere, at Beskæftigelsesministeriet anså e-mails udvekslet mellem ministeriet og Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering samt e-mails udvekslet mellem Beskæftigelsesministeriet og Justitsministeriet og mellem Beskæftigelsesministeriet og Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold for omfattet af den særlige ministerbetjeningsregel i § 24. Udvekslingen af disse e-mails havde fundet sted til brug for beskæftigelsesministerens besvarelse af en række folketingsspørgsmål om problemer vedrørende personer, der var udrejst til Syrien samtidig med, at de havde modtaget sociale ydelser i Danmark, og i forbindelse med løbende orientering af ministeren om forhold i tilknytning til denne problemstilling. Materialet omfattede endvidere bl.a. e-mails udvekslet med Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold i forbindelse med dette ministeriums besvarelse af et folketingsspørgsmål om samme emne og til brug for et notat bestilt af justitsministeren og ministeren for børn, ligestilling, integration og sociale forhold.

Ombudsmanden var enig med Beskæftigelsesministeriet i, at dokumenterne var udvekslet som led i embedsværkets politiske betjening af beskæftigelsesministeren og for en mindre dels vedkommende i forbindelse med Beskæftigelsesministeriets bidrag til den politiske betjening af andre ministre.

Ombudsmanden var også enig i, at dokumenterne ikke blev udvekslet i forbindelse med udførelse af kontrol- og tilsynsopgaver i forhold til Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering eller anden underordnet myndighed eller i øvrigt med tilknytning til de opgaver, som er nævnt i offentlighedslovens § 24, stk. 3 (konkrete afgørelsessager og sager om indgåelse af kontrakt).

To af de undtagne dokumenter, mente ombudsmanden, indeholdt flere oplysninger om sagens faktiske grundlag, end ministeriet havde antaget, og burde derfor være ekstraheret efter offentlighedslovens § 28, stk. 1.

Ombudsmanden henstillede, at Beskæftigelsesministeriet genoptog sagen og traf ny afgørelse. Ministeriet genoptog derpå sagen og gav aktindsigt i overensstemmelse med det, ombudsmanden havde anført.

k. Baggrunden for sag 30 var en sag om B, der var tidligere formand for en international organisation, og udgifterne til B’s rejser på denne organisations regning. En journalist, A, søgte aktindsigt i sms-beskeder, der var udvekslet mellem en tidligere udviklingsminister og B. I to afgørelser afslog ministeriet at give A aktindsigt.

I den første afgørelse skrev ministeriet, at ministeriet ikke havde identificeret dokumenter, der var omfattet af A’s anmodning. I den anden afgørelse oplyste ministeriet, at der på en sag i ministeriet fandtes et internt dokument – en e-mail, der refererede en sms-kontakt mellem B og ministeren. Ministeriet anførte, at der var tale om et internt dokument, der var omfattet af offentlighedslovens § 23, stk. 1, og at dokumentet ikke indeholdt ekstraheringspligtige oplysninger. Sms-beskederne, som angik ministeriets håndtering af ministeriets kritik af B’s rejser, anså ministeriet ikke for dokumenter og derfor ikke for undergivet aktindsigt.

Ombudsmanden konstaterede efter en gennemgang af offentlighedsloven og dens forarbejder, at det må afgøres efter en konkret vurdering af indholdet og karakteren af den enkelte besked sammenholdt med indholdet og karakteren af den sag, beskeden indgår i, om en sms-besked er omfattet af offentlighedslovens dokumentbegreb. Nogle af de pågældende sms-beskeder angik muligheden for telefonisk kontakt mellem B og ministeren og faldt således klart uden for dokumentbegrebet. For en række af sms- beskederne var det mindre klart. Efter sin gennemgang af materialet havde ombudsmanden ikke tilstrækkeligt grundlag for at kritisere ministeriets vurdering af, at disse beskeder ikke var omfattet af offentlighedsloven. Ombudsmanden bemærkede, at han var enig med Udenrigsministeriet i, at beskederne i tone og karakter var særdeles formløse og uformelle, herunder til dels af privat karakter.

Ombudsmanden kritiserede, at ministeriet i den første afgørelse blot havde skrevet, at ministeriet ikke havde identificeret dokumenter, som var omfattet af aktindsigtsanmodningen. Ministeriet burde have oplyst A om, at der forelå en sms-korrespondance, og at ministeriet havde foretaget en gennemgang af denne korrespondance, men vurderet, at den ikke var omfattet af offentlighedslovens dokumentbegreb. Endvidere burde ministeriet have sikret sig en bevaring af sms-korrespondancen i en vis kortere periode, indtil A havde haft rimelig lejlighed til f.eks. at klage over ministeriets afgørelse til ombudsmanden.

På tidspunktet for den anden afgørelse fandt ombudsmanden, at e-mailen ikke havde karakter af ét dokument, men en sammenklipning af syv forskellige dokumenter (fire sms-beskeder og tre interne mails). På dette tidspunkt opfyldte sms-beskederne betingelserne for at være dokumenter. Og da de var udvekslet med en udenforstående, måtte de – i modsætning til e-mailene – anses for eksterne.

Ombudsmanden henstillede til ministeriet at genoptage sagen og på ny vurdere spørgsmålet om aktindsigt i de sms-beskeder, der fremgik af mailen. Han bad endvidere ministeriet om at vurdere, i hvilket omfang A måtte have ret til hel eller delvis indsigt i endnu en intern e-mail tråd, som ministeriet havde fundet frem til under ombudsmandens behandling af sagen, og som omfattede en yderligere sms-korrespondance mellem B og ministeren.

Derpå traf ministeriet ny afgørelse og gav A aktindsigt i de sms-beskeder, der var omfattet af de to e-mail.

l. Rådet for Anvendelse af Dyr Sygehusmedicin (RADS) afslog i sag 41 tre forskellige anmodninger om aktindsigt med den begrundelse, at rådet ikke var omfattet af offentlighedsloven, fordi rådet var oprettet på privatretligt grundlag og ikke havde nogen særlig tilknytning til den offentlige forvaltning.

Det blev oplyst under sagen, at RADS blev oprettet af Danske Regioners bestyrelse i oktober 2009 på grundlag af en aftale af 13. juni 2009 mellem regeringen og Danske Regioner om regionernes økonomi for 2010. Rådets opgaver er at skabe faglig konsensus om bedste lægemiddelbehandling, ensartet behandlingstilbud i hele landet, øget priskonkurrence mellem lægemidlerne og mere sundhed for pengene. RADS består af rådet og nogle af rådet nedsatte fagudvalg. Fagudvalgene er en integreret del af RADS. Sekretariatsfunktionen for RADS varetages i fællesskab af Danske Regioner og Amgros I/S (der ejes af regionerne).

Det var ombudsmandens opfattelse, at RADS ikke kunne anses for at være oprettet på privatretligt grundlag, men måtte anses for at være oprettet ved det offentliges foranstaltning. Når det i øvrigt blev taget i betragtning, at størstedelen af medlemmerne af rådet i RADS (13 ud af 17) var udpeget af/repræsenterer offentlige myndigheder, at det offentlige bidrog i hvert fald indirekte med størstedelen af de økonomiske midler, at RADS’ virksomhed i form af udstedelse af behandlingsvejledninger med tilhørende lægemiddelrekommandationer var forpligtende for regionerne, og at RADS var undergivet et vist overordnet statsligt tilsyn fra Sundhedsstyrelsens side, var det samlet set ombudsmandens opfattelse, at RADS havde en sådan tilknytning til den offentlige forvaltning, at RADS måtte anses for omfattet af offentlighedslovens § 2.

RADS havde i en udtalelse anført, at en foreløbig redegørelse fra ombudsmanden måtte forstås sådan, at RADS blev betragtet som én myndighed (bestående af flere enheder). Ombudsmanden bemærkede, at dette var korrekt forstået. Han tilføjede, at han var enig med RADS i, at det forhold, at RADS med rådet og fagudvalgene blev betragtet som én myndighed, havde betydning for spørgsmålet om, hvilke dokumenter der skulle betragtes som interne og dermed som udgangspunkt var undtaget fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 23. Særligt for så vidt angår situationer, hvor en eller flere myndigheder varetager sekretariatsfunktionen for en anden myndighed, bemærkede ombudsmanden, at dokumenter, der i den forbindelse udveksles mellem disse myndigheder, som udgangspunkt er undtaget fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 27, nr. 3.

m. Sag 42 drejede sig om en anmodning fra en forsker, A, til det daværende Ministerium for Sundhed og Forebyggelse om aktindsigt i en korrespondance mellem Sundhedsstyrelsen og ministeriet om regeringens forslag om at indføre sundhedstjek til mænd med kortvarige uddannelser.

Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at dokumenterne – på nær et enkelt telefonnotat – måtte anses for ministerbetjeningsdokumenter omfattet af offentlighedslovens § 24, stk. 1, nr. 1. Ombudsmanden lagde i den forbindelse vægt på, at de dokumenter, A havde bedt om, var e-mails sendt mellem medarbejdere i Sundhedsstyrelsen og medarbejdere i Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse indeholdende forskellige versioner af et notatudkast til brug for behandling af regeringens sundhedsudspil i regeringens koordinationsudvalg. Endvidere var der tale om e-mails med udkast til besvarelse af to folketingsspørgsmål, et tilhørende beredskabsnotat samt et notat bestilt af ministeren for sundhed og forebyggelse.

På den baggrund var ombudsmanden enig med ministeriet i, at dokumenterne måtte anses for udvekslet på et tidspunkt, hvor der var ”konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand”, og at dokumenterne således som udgangspunkt kunne undtages fra aktindsigt.

Nogle af dokumenterne var forskellige versioner af et notat, ”Målrettet sundhedstjek”, som senere blev forelagt regeringens koordinationsudvalg. Myndighederne havde ved vurderingen af spørgsmålet om ekstrahering efter offentlighedslovens § 28 taget udgangspunkt i den senest udvekslede version af notatet og ikke fundet grundlag for at ekstrahere oplysninger fra de tidligere versioner. Dette skyldtes, at en række oplysninger fra de tidligere versioner ikke indgik i den senest udvekslede version og heller ikke i det endelige notat, som blev præsenteret for koordinationsudvalget. Ministeriet fandt, at oplysningerne ikke var relevante for sagen i offentlighedslovens § 28’s forstand, alene fordi de ikke var medtaget i det endelige notat.

Efter ombudsmandens opfattelse var dette en for snæver udlægning af relevansbegrebet i forhold til det, som fremgik af forarbejderne til § 28. Det forhold, at nogle oplysninger var taget ud i det endelige notat, betød efter ombudsmandens opfattelse ikke nødvendigvis, at oplysningerne var irrelevante. Spørgsmålet om relevans beror på en konkret vurdering, hvor det skal holdes for øje, at det ikke alene er oplysninger, der ligger til grund for myndighedens beslutning i sagen, som kan være relevante.

Ombudsmanden henstillede til ministeriet at genoptage sagen med henblik på overvejelser om yderligere aktindsigt.

n. Direktoratet for Kriminalforsorgen gav i sag 43 delvist afslag på aktindsigt til journalist A i oplysninger om disciplinærsager om overgreb på klienter begået af ansatte i kriminalforsorgen i perioden 2006-2014. Oplysningerne indgik dels i de konkrete disciplinærsager i forhold til de enkelte ansatte, dels i en generel sag, hvor der til brug for ledelsen blev ført en disciplinæroversigt med resumeer af sagerne.

Direktoratet henviste til støtte for afslaget til offentlighedslovens § 21, stk. 2, om at retten til aktindsigt ikke omfatter sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste. Ombudsmanden var enig med direktoratet i, at de konkrete disciplinærsager var sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste og derfor som udgangspunkt ikke omfattet af retten til aktindsigt.

Ud fra det, der er anført i forarbejderne til bestemmelsen i offentlighedslovens § 21, stk. 2, måtte der efter ombudsmandens opfattelse være en forholdsvis vid adgang til også at undtage oplysningerne i den generelle sag efter opsamlingsbestemmelsen i offentlighedslovens § 33, nr. 5. Det måtte imidlertid fastholdes, at der i sådanne tilfælde, hvor oplysninger fra konkrete personalesager også indgår i en generel sag, skal foretages en konkret vurdering af, om der foreligger så væsentlige hensyn til offentlige og private interesser, at hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Direktoratets behandling af sagen efterlod ombudsmanden med det indtryk, at der ikke var foretaget en sådan konkret vurdering i den generelle sag om disciplinæroversigten. Nogle af de oplysninger, der var omtalt i resuméerne i den generelle sag, kunne desuden delvist være offentligt tilgængelige/omtalt i offentlige fora. Søgninger på internettet gav endvidere indtryk af, at nogle af de konkrete sager allerede var kendt i offentligheden, eventuelt fordi de havde været behandlet som straffesager på åbne retsmøder.

På den baggrund henstillede ombudsmanden til direktoratet at genoptage sagen med henblik på at foretage en konkret vurdering af, om der var grundlag for at give yderligere aktindsigt i resumeerne. Direktoratet genoptog herefter sagen og gav journalisten yderligere aktindsigt.

o. Moderniseringsstyrelsen havde fået udarbejdet en rapport hos en konsulentvirksomhed, B, til brug for forhandlinger om en ny kammeradvokataftale. Sag 44 angik journalist A’s anmodning om aktindsigt i rapporten.

Styrelsen afslog aktindsigt i en række oplysninger i rapporten. Undtagelserne skete med henvisning til bestemmelserne i offentlighedslovens § 30, nr. 2, om oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold e.l., og til offentlighedslovens § 33, nr. 3, om undtagelse af oplysninger til beskyttelse af væsentlige hensyn til det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

For langt de fleste oplysningers vedkommende var ombudsmanden enig i Moderniseringsstyrelsens opfattelse af, at oplysningerne efter deres art måtte anses for omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 2. B havde på Moderniseringsstyrelsens anmodning begrundet, hvorfor oplysningerne efter virksomhedens opfattelse burde undtages fra aktindsigt efter § 30, nr. 2. Dette sammenholdt med den formodningsregel, der er omtalt i lovens forarbejder, indebar, at ombudsmanden heller ikke fandt grundlag for at tilsidesætte Moderniseringsstyrelsens opfattelse af, at en udlevering af de oplysninger, der efter deres art må anses for omfattet af § 30, nr. 2, ville indebære en nærliggende risiko for, at konsulentvirksomheden ville lide skade af betydning.

Ombudsmanden tilføjede, at det forhold, at der skal foretages en konkret vurdering efter § 30, nr. 2, ikke indebærer, at den aktindsigtssøgendes individuelle interesse – som for journalisters vedkommende ofte vil være sammenfaldende med ”offentlighedens interesse” – skal tages i betragtning ved vurderingen af, om anmodningen skal imødekommes. Det afgørende er den konkrete økonomiske betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår.

For langt den overvejende del af de oplysninger, som styrelsen undtog efter offentlighedslovens § 33, nr. 3, var ombudsmanden også enig i styrelsens vurdering.

Ombudsmanden var imidlertid ikke enig i Moderniseringsstyrelsens vurdering for så vidt angik nogle prisoplysninger. Derfor henstillede ombudsmanden til Moderniseringsstyrelsen at træffe en ny afgørelse for så vidt angik disse oplysninger.

I en ny afgørelse fastholdt Moderniseringsstyrelsen sit afslag på aktindsigt i nogle oplysninger om ”bedste priser”. Styrelsen henviste til, at oplysningerne var misvisende, og at styrelsen derfor – hvis oplysningerne skulle udleveres – ville blive nødt til at forklare den metode, som B havde brugt til at nå frem til priserne. Dette ville efter styrelsens vurdering indebære en risiko for økonomisk skade for B.

Ombudsmanden udtalte, at Moderniseringsstyrelsen ikke var retligt forpligtet til at forklare den metode, som B havde brugt til at nå frem til priserne. Kun hvis der havde været en sådan retlig forpligtelse, ville oplysningerne om bedste priser – som ikke i sig selv røbede noget om B’s arbejdsmetoder – efter ombudsmandens opfattelse have kunnet undtages fra aktindsigt efter § 30, nr. 2.

Oplysningerne kunne efter ombudsmandens opfattelse heller ikke undtages i henhold til § 33, nr. 3. Moderniseringsstyrelsen havde som begrundelse herfor anført, at oplysningerne ville gøre det muligt at danne sig et billede af, i hvilket omfang Moderniseringsstyrelsen ville fokusere på prisreduktioner i sit fremtidige indkøb af juridiske tjenesteydelser, samt hvordan Moderniseringsstyrelsen metodisk ville håndtere en prisforhandling i fremtiden.

Ombudsmanden bemærkede hertil, at det fremgik af den nye kammeradvokataftale, at der skulle gennemføres et prisbenchmark til løbende at validere, om timepriserne i kammeradvokataftalen er konkurrencedygtige. Bilag 4 til aftalen fastlagde den nærmere proces og principperne for dette prisbenchmark. Heraf fremgik bl.a., at det gennemførte prisbenchmark skulle anvendes af parterne som grundlag for en drøftelse og eventuel ændring af prisniveauet i kontrakten. Særligt på den baggrund – hvorefter der altså skal gennemføres nyt prisbenchmark – havde ombudsmanden umiddelbart vanskeligt ved at se, at en udlevering af nævnte prisoplysninger ville ”gøre det muligt at danne sig et billede af, i hvilket omfang Moderniseringsstyrelsen vil fokusere på prisreduktioner i sit fremtidige indkøb af juridiske tjenesteydelser, samt hvordan Moderniseringsstyrelsen metodisk vil håndtere en prisforhandling i fremtiden”.

Hvis Moderniseringsstyrelsen ønskede at fastholde sin afgørelse, måtte styrelsen derfor efter ombudsmandens opfattelse give en mere konkret begrundelse for den.

Moderniseringsstyrelsen genoptog herefter sagen og traf afgørelse om at udlevere oplysningerne om ”bedste priser” til A.

p. Journalist A søgte i sag 47 aktindsigt i oplysninger i en politikreds vedrørende hastighedskontrol i peroden 2010 til den 4. maj 2015. A ville have oplyst hver enkelt fotovogns præcise placering med angivelse af den nøjagtige adresse, dato og tidsrum, hvor mange biler der havde passeret vognen, og hvor mange biler der var blevet registreret for at køre for stærkt.

Politiet afslog anmodningen med henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 1, om begrænsning af retten til aktindsigt, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser. Politiet lagde vægt på, at oplysninger om, hvor fotovognene tidligere havde været placeret, indgik i politiets taktiske løsninger og tiltag i indeværende år, hvor der bl.a. ville blive udført automatisk trafikkontrol på samme steder som tidligere. Efter politiets opfattelse ville en offentliggørelse af oplysningerne derfor kunne forringe politiets muligheder for at forebygge og efterforske overtrædelser af færdselsloven. Rigspolitiet stadfæstede politiets afgørelse.

Ombudsmanden havde umiddelbart vanskeligt ved at se, hvordan politiets mulighed for efterforskning ville blive forringet, hvis A fik aktindsigt. Ombudsmanden var enig i, at hensynet til den generelle forebyggende effekt af den automatiske trafikkontrol medførte, at politiet ikke på forhånd kunne være forpligtet til at offentliggøre, hvor fotovognene ville blive stillet op. Efter ombudsmandens opfattelse var politikredsens og Rigspolitiets vurdering af, at det var nødvendigt at undtage oplysninger om, hvor fotovognene havde været placeret, imidlertid ikke tilstrækkeligt begrundet. Ombudsmanden lagde bl.a. vægt på, at offentliggørelse af sådanne oplysninger adskilte sig fra situationen om offentliggørelse på forhånd, ved at man – selv om man fik en viden om, at fotovognene muligvis ville blive placeret samme sted fremadrettet – ikke fik en fuldstændig viden. På det foreliggende grundlag mente ombudsmanden derfor ikke, at politikredsen og Rigspolitiet kunne undtage oplysningerne fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 1.

På den baggrund henstillede ombudsmanden til Rigspolitiet, at sagen blev genoptaget, og at der blev truffet en ny afgørelse.

q. Forsvarsministeriet gav i sag 48 delvist afslag på aktindsigt i brevvekslingen mellem Forsvarsministeriet og Værnsfælles Forsvarskommando om to artikler i et dagblad, som bl.a. byggede på et interview med forsvarschefen. Forsvarsministeriet havde begrundet det delvise afslag med, at der var tale om dokumenter og oplysninger udvekslet som led i ministerbetjening, jf. offentlighedslovens § 24, stk. 1.

Ombudsmanden var enig med Forsvarsministeriet i vurderingen af de dokumenter og oplysninger, som ministeriet havde undtaget efter offentlighedslovens regler om ministerbetjening. Han noterede sig herved, at de undtagne dokumenter bestod af et antal e-mails og en enkelt sms-besked udvekslet mellem Forsvarsministeriet (herunder departementschefen og forsvarsministeren) og Værnsfælles Forsvarskommando (herunder forsvarschefen), bl.a. udkast til talepapir, beredskabstalepunkter og pressemeddelelse. De undtagne oplysninger bestod af Værnsfælles Forsvarskommandos kommentar til et udkast til den ene af dagbladets artikler – anført i artiklens margin. Samtlige dokumenter og oplysninger omhandlede spørgsmålet om, hvordan der skulle reageres på artiklerne. Det fremgik af sagen, at korrespondancen resulterede i en pressemeddelelse offentliggjort på Værnsfælles Forsvarskommandos hjemmeside den 13. marts 2015.

Ombudsmanden udtalte, at § 24 (også) må finde anvendelse i en situation som den foreliggende, hvor en styrelseschef agerer på vegne af ministeren, og at det afgørende for vurderingen er, at ministeren i situationen har brug for (eller må antages at få brug for) embedsværkets rådgivning og bistand. Ombudsmanden bemærkede i den forbindelse, at sagen efter sin karakter (præcisering af en artikel om forsvarets fremtidige opgaver og udfordringer, herunder bl.a. i kraft af det nye forsvarsforlig) må antages at have haft forsvarsministerens bevågenhed, idet der var tale om en sag, der – hvis den ikke blev håndteret korrekt – eventuelt ville kunne få uhensigtsmæssige konsekvenser såvel indenrigs- som udenrigspolitisk. Ombudsmanden lagde til grund, at man netop af den årsag fandt det nødvendigt at indlede en dialog mellem de to myndigheder om, hvordan sagen skulle håndteres. Endelig bemærkede ombudsmanden, at det fremgik af de undtagne dokumenter, at ministeren selv var direkte involveret i sagen

I modsætning til Forsvarsministeriet fandt ombudsmanden, at nogle af de undtagne dokumenter indeholdt oplysninger om sagens faktiske grundlag, der var relevante for sagen, og som derfor som udgangspunkt var ekstraheringspligtige i henhold til offentlighedslovens § 28, stk. 1. En del af disse oplysninger fremgik dog af et allerede udleveret – og i øvrigt offentliggjort – dokument, hvorfor ministeriet ikke var forpligtet til at ekstrahere dem, jf. § 28, stk. 2, nr. 2.

De øvrige dokumenter/dele af dokumenter indeholdt efter ombudsmandens opfattelse ikke ekstraheringspligtige oplysninger. Han lagde herved vægt på, at det i forarbejderne er anført, at ekstraheringspligten efter offentlighedslovens § 28, stk. 1, 1. pkt., ikke omfatter faglige vurderinger, politiske og strategiske udtalelser eller tilkendegivelser af standpunkter, argumenter eller vurderinger med hensyn til en sags afgørelse. Dertil kom, at eventuelle faglige vurderinger fra Værnsfælles Forsvarskommando (forsvarschefen) i en sag som den foreliggende anses for interne – og dermed ikke var omfattet af offentlighedslovens § 28, stk. 1, 2. pkt.

Ombudsmanden tilføjede, at Forsvarsministeriet ikke havde taget stilling til spørgsmålet om ekstrahering efter offentlighedslovens § 29 om interne faglige vurderinger. Eftersom der ikke var tale om ”en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan el. lign.”, var ombudsmanden enig med ministeriet i, at offentlighedslovens § 29 ikke var relevant i sagen.

Endelig fandt ombudsmanden det beklageligt, at en sms-besked fra forsvarschefen til forsvarsministeren ikke på tidspunktet for afgørelsen var journaliseret på sagen, så der først senere blev taget stilling til spørgsmålet om aktindsigt i beskeden.

For så vidt angik de resterende ekstraheringspligtige oplysninger henstillede ombudsmanden til ministeriet at genoptage behandlingen af sagen for at vurdere, om der kunne gives yderligere aktindsigt.

Efter at have genoptaget sagen udleverede Forsvarsministeriet yderligere oplysninger til A.

r. Ministerbetjeningsreglen var også i spil i sag 50. Journalist A fik af Skatteministeriet afslag på aktindsigt i en række dokumenter, der var udvekslet som led i lovforberedende arbejde. Dokumenterne var undtaget efter ministerbetjeningsreglen i offentlighedslovens § 24.

A gjorde gældende, at ministeriet strakte § 24 til det yderste, da formålet med bestemmelsen efter journalistens opfattelse var, at kun luftige ideer osv. skulle kunne udveksles i et ”frirum”. 

De undtagne dokumenter bestod i langt overvejende grad af dokumenter, der var udvekslet mellem Skatteministeriet og SKAT eller mellem Skatteministeriet og By- og Landskabsstyrelsen (nu Naturstyrelsen) under Miljøministeriet (nu Miljø- og Fødevareministeriet). Dokumenterne var hovedsageligt udvekslet i forbindelse med lovforberedende arbejde, hvor Miljøministeriet (By- og Landskabsstyrelsen) havde haft brug for bistand fra bl.a. embedsværket i Skatteministeriet og SKAT.

Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen i § 24, at den finder anvendelse, hvor udvekslingen sker i forbindelse med det, der kan betegnes ”den politiske” ministerbetjening. Som eksempler på opgaver, der vil være omfattet af offentlighedslovens § 24, nævner forarbejderne til bestemmelsen bl.a. embedsværkets udarbejdelse af lovforslag og bistand i forbindelse med forberedelse af forhandlinger med f.eks. andre ministerier eller oppositionen. Forarbejderne nævner endvidere bl.a. notater, sagkyndige udtalelser og vurderinger og udkast til talepapir som eksempler på typer af dokumenter, der udveksles i forbindelse med ministerbetjening.

På baggrund af bestemmelsens formulering og dens forarbejder var ombudsmanden ikke enig med A i, at det kun er ”luftige ideer osv.”, der falder ind under begrebet ministerbetjening og dermed kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen. Efter ombudsmandens opfattelse ville der i den politiske ministerbetjening tværtimod ofte indgå konkrete, fagkyndige vurderinger fra embedsværkets side.

Ombudsmanden kunne for langt de fleste dokumenters vedkommende ikke kritisere ministeriets anvendelse af § 24. Der var dog enkelte dokumenter, som ministeriet ikke kunne undtage efter § 24, idet de måtte betragtes som eksterne. Det drejede sig bl.a. om en e-mail af 4. september 2009 fra interesseorganisation B til Skatteministeriet. E-mailen fra B var samme dag videresendt fra Skatteministeriet til SKAT, og SKAT havde ligeledes samme dag svaret Skatteministeriet. Da der var tale om en e-mail fra B og dermed en ”ekstern” e-mail, kunne den ikke undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 24.

Ministeriet havde også undtaget nogle oplysninger i henhold til § 35 i offentlighedsloven. Ifølge denne bestemmelse er pligten til at meddele oplysninger begrænset af ”særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv”. Som det fremgår af sag 25, der er nævnt ovenfor under i, fastsætter skatteforvaltningslovens § 17, at skattemyndighederne under ansvar efter §§ 152, 152 a og 152 c-152 f i straffeloven skal iagttage ”ubetinget tavshed over for uvedkommende med hensyn til oplysninger om en fysisk eller en juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, som de under varetagelsen af deres arbejde bliver bekendt med”. § 17 er en særlig tavshedsbestemmelse og udgør således i kraft af § 35 en undtagelse fra retten til aktindsigt.

Skatteministeriet havde med henvisning til § 17 undtaget en liste over ”vandselskaber efter debiteret m3-mængde”. Listen var udarbejdet af Forsyningssekretariatet og var vedhæftet som bilag til en e-mail fra Naturstyrelsen til Skatteministeriet. A havde fået udleveret selve e-mailen. Der kunne efter ombudsmandens mening stilles spørgsmål ved, om denne oplysningstype overhovedet er en fortrolig oplysning i § 17’s forstand. I Folketingets Ombudsmands beretning for 2005, s. 621 ff., gav ombudsmanden bl.a. udtryk for, at den dagældende bestemmelse i skattestyrelseslovens § 37 måtte forstås med nogle forbehold. Den blotte omstændighed, at en oplysning var af erhvervsmæssig, økonomisk eller privat karakter, var ikke tilstrækkelig til, at den var omfattet af § 37. Offentligt kendte eller tilgængelige oplysninger og oplysninger, som efter almindelig opfattelse ikke er fortrolige, var således f.eks. ikke omfattet.

Efter ombudsmandens opfattelse måtte det umiddelbart antages, at i hvert fald nogle af de oplysninger/tal, der fremgik af den undtagne liste, var offentligt tilgængelige. Det fremgik ikke af Skatteministeriets afgørelse, om ministeriet i forbindelse med vurderingen af, om oplysningerne var omfattet af skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, 1. pkt., overvejede, i hvilket omfang oplysningerne faktisk var offentligt tilgængelige. På baggrund af bl.a. nogle rapporter fra en interesseorganisation fandt ombudsmanden endvidere, at der kunne stilles spørgsmål ved, om en oplysning om ”debiteret m3-mængde” for et vandværk er en fortrolig oplysning i skatteforvaltningslovens § 17’s forstand. Ombudsmanden udtalte, at han ikke kunne se, at ministeriet udtrykkeligt havde forholdt sig til dette.

Ombudsmanden udtalte også, at Skatteministeriets sagsbehandlingstid på 76 arbejdsdage var alt for lang.

s. Justitsministeriet afslog i sag 56 aktindsigt i dokumenter om erfaringer med reglerne om tele- og internetlogning. Dokumenterne – der var journaliseret på fire forskellige sager – var undtaget med den begrundelse, at de indgik i sager om revision af retsplejelovens regler om logning, dvs. sager om lovgivning, jf. offentlighedslovens § 20.

Sagen gav ombudsmanden anledning til at udtale, at det afgørende for, om et dokument kan undtages efter § 20, ikke er, hvordan dokumentet er journaliseret, men om dokumentet rent faktisk kan henregnes til en lovgivningssag i offentlighedslovens § 20’s forstand.

Ombudsmanden var enig med Justitsministeriet i, at der forelå en sag om lovgivning i offentlighedslovens forstand. Han henviste til, at det fremgår af forarbejderne til offentlighedslovens § 20, at den alene finder anvendelse, hvis der foreligger et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet indhold, særlig i henseende til, hvilke emner der søges reguleret. En sag falder uden for bestemmelsens anvendelsesområde, hvis det er ganske usikkert, om den pågældende sag vil munde ud i, at der udarbejdes et lovforslag. Ombudsmanden tilføjede, at ”... som det endvidere fremgår af forarbejderne, er det ikke (længere) en betingelse for, at en sag er omfattet af offentlighedslovens § 20, at et lovforslag kan forventes fremsat inden for nær fremtid. Det, der er anført om dette spørgsmål i Folketingets Ombudsmands beretning for 1991, s. 47 …, kan således ikke opretholdes”.

Nogle af de undtagne dokumenter kunne efter ombudsmandens opfattelse ikke siges at høre til lovgivningssagen. Disse dokumenter måtte i stedet anses for at høre til en sag/forskellige sager om revision af logningsbekendtgørelsen og kunne derfor ikke undtages fra aktindsigt efter § 20.

Ombudsmanden henstillede til Justitsministeriet at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse for så vidt angik disse dokumenter.

t. I sag 59 forelå endnu engang spørgsmål om undtagelse af aktindsigt efter ministerbetjeningsreglen i offentlighedslovens § 24 samt om ekstraheringspligten i henhold til § 28.

Journalist A klagede over, at Statsministeriet havde givet afslag på aktindsigt i fire dokumenter. Det drejede sig om en e-mail fra Statsministeriet til Justitsministeriet, hvor Statsministeriet anmodede om bemærkninger fra Justitsministeriet til brug for statsministerens besvarelse af et spørgsmål fra Folketinget, og tre e-mails fra Statsministeriet til Justitsministeriet, hvor Statsministeriet gav bidrag til materiale til justitsministeren. Ombudsmanden var enig med Statsministeriet i, at de fire dokumenter var ministerbetjeningsdokumenter og derfor som udgangspunkt undtaget fra aktindsigt.

Der var efter ombudsmandens opfattelse ekstraheringspligtige oplysninger i tre af dokumenterne. Men ombudsmanden var samtidig enig med Statsministeriet i, at oplysningerne var offentligt tilgængelige, og at der derfor alligevel ikke var pligt til ekstrahering (offentlighedslovens § 28, stk. 2, nr. 3). Det rejste spørgsmålet om, hvor præcist myndighederne – når de anvender offentlighedslovens § 28, stk. 2, nr. 3 – skal angive det sted, hvor de pågældende oplysninger er offentligt tilgængelige.

Ombudsmanden tilsluttede sig en udtalelse fra Statsministeriet (og Justitsministeriet) om, at offentlighedslovens § 28, stk. 2, nr. 3, må fortolkes sådan, at henvisningen til det sted, hvor en oplysning, som i medfør af bestemmelsen ikke ekstraheres, er offentligt tilgængelig, skal være så præcis, at den, der har søgt aktindsigt, kan konstatere, hvilke konkrete oplysninger myndigheden har undladt at ekstrahere. I sag 59 var henvisninger til, at oplysningerne kunne findes i dokumenter på henholdsvis 1½ side, 3½ side og 27 sider, efter ombudsmandens opfattelse ikke tilstrækkelig præcise, da A ikke ved disse henvisninger kunne konstatere, hvilke konkrete oplysninger Statsministeriet havde undladt at ekstrahere. Statsministeriet burde efter ombudsmandens opfattelse have henvist til de sider og afsnit, som oplysningerne indgik i.

11. Partsaktindsigt

Forvaltningsloven giver i kapitel 4 parter en særligt vidtgående ret til aktindsigt i deres egne sager. Retten, som gælder i forhold til sager, der er behandlet eller er under behandling, skal ses i sammenhæng med § 9 b og § 21 om, at en anmodning om partsaktindsigt og en tilkendegivelse om at fremkomme med en udtalelse bevirker, at myndigheden ikke må træffe afgørelse i sagen, før henholdsvis aktindsigten er gennemført eller den pågældende har haft lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Bestemmelserne tjener til både at give en part mulighed for at påvirke forløbet af en verserende sag og gøre sig overvejelser om at gå videre med en sag, som er afsluttet.

Spørgsmål om partsaktindsigt forelå i en enkelt af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015.

a. A klagede i sag 35 over, at Ankestyrelsen i en arbejdsskadesag havde givet A’s arbejdsgiver aktindsigt i arbejdsskadesagen efter reglerne i kapitel 4 i forvaltningsloven. Ankestyrelsen mente, at arbejdsgiveren var part i sagen, da han havde udnyttet sin mulighed for at klage til Ankestyrelsen over en afgørelse, som anerkendte medarbejderens skade som en arbejdsskade, jf. arbejdsskadesikringslovens § 44, stk. 1, nr. 4.

Ombudsmanden fandt, at retsgrundlaget måtte anses for uklart, men mente ikke, at han kunne kritisere, at Ankestyrelsen havde tilrettelagt sin praksis i overensstemmelse med den almindelige forvaltningsret. Udgangspunktet efter den almindelige forvaltningsret er, at en person, der udnytter en lovbestemt ret til at klage, bliver part i selve klagesagen. Det gælder også, selv om personen ikke har været part under førsteinstansens behandling af sagen. Ombudsmanden påpegede, at arbejdsgiveren kun bliver part i spørgsmålet om anerkendelse af arbejdsskaden, da det er disse afgørelser, som arbejdsgiveren har ret til at klage over.

Ankestyrelsen burde derfor ved behandlingen af anmodninger om aktindsigt være opmærksom på, om der er oplysninger i sagen, der ikke kan gives aktindsigt i. I fortsættelse heraf konstaterede ombudsmanden, at eventuelle begrænsninger i adgangen til partsaktindsigt kan have refleksvirkning for spørgsmålet om partshøring efter forvaltningslovens § 19 og for begrundelsespligten.

12. Retlige problemer i forbindelse med digitalisering

Indførelsen af digital teknik i den offentlige forvaltning skaber en række forvaltningsretlige problemstillinger, bl.a. at indretningen af digitale administrative systemer ikke i alle tilfælde sker på en sådan måde, at de forvaltningsretlige krav kan opfyldes.

Ombudsmanden har adskillige gange udtalt sig om sådanne spørgsmål. I 2015 blev fire sager om digitalisering udtaget til beretningen.

a. I sag 1 havde journalist A bedt Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter om oplysninger om hver ejendom/grund, om ejers navn, ejers adresse, seneste vurderingsværdi, seneste salgsværdi, areal af grund og areal af beboelse. Ministeriet afslog at udlevere det ønskede masseudtræk og henviste i stedet A til, at han kunne få udtræk af de ønskede oplysninger fra Den Offentlige Informationsserver, der indeholder oplysninger fra Bygnings- Og Boligregisteret (BBR-registeret). I så fald skulle han enten betale 72.000 kr. for at blive datadistributør og derved få adgang til et distributionsnet eller indgå en aftale på markedsvilkår med en allerede etableret datadistributør om køb af udtræk af oplysningerne.

A mente, at han havde ret til oplysningerne efter offentlighedslovens § 11, hvorefter enhver kan forlange, at en forvaltningsmyndighed foretager og udleverer sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, hvis sammenstillingen kan foretages ved hjælp af få og enkle kommandoer. A påberåbte sig desuden, at ministeriets afslag var i strid med lov om videreanvendelse af den offentlige sektors informationer (lov nr. 596 af 24. juni 2005 med senere ændringer).

Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at A ikke havde ret til oplysningerne efter offentlighedslovens § 11, idet BBR-registeret er oprettet ved lov (lovbekendtgørelse nr. 1080 af 5. september 2013), og videregivelse af ejendomsdata gennem Den Offentlige Informationsserver (OIS) fra registeret til rekvirenter er reguleret i OIS-bekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 195 af 7. marts 2008). Udtræk af masseoplysninger fra BBR-registeret, herunder betaling af gebyr, er således underkastet en særlig lovregulering, der som lex specialis går forud for offentlighedslovens § 11.

Endvidere fandt ombudsmanden, at den etablerede ordning, hvorefter enhver kan blive datadistributør mod betaling af et gebyr på 72.000 kr. eller mod betaling kan rekvirere oplysninger fra en datadistributør, stemte overens med lov om videreanvendelse af oplysninger fra den offentlige sektor. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at § 8, stk. 1, i loven bestemmer, at når ministeriet stiller dokumenter eller datasamlinger til rådighed for videreanvendelse, kan ministeriet opkræve et gebyr til dækning af de meromkostninger, der er forbundet med dette. Det fremgik af sagens oplysninger, at de gebyrer, der pålægges i forbindelse med videregivelse af ejendomsdata gennem OIS, ikke dækker omkostningerne til dataproduktionen, samt at udtræk hos en datadistributør vil kunne fås væsentligt billigere end ved betaling af det gebyr på 72.000 kr. som datadistributørerne skal betale. Ombudsmanden noterede sig endvidere, at ministeriet ifølge det oplyste pålægger distributørerne, der videreformidler sådanne data, at de på forhånd oplyser rekvirenten om en omtrentlig pris.

b. Ombudsmanden rejse på eget initiativ sag 21 over for Digitaliseringsstyrelsen og Finansministeriet om bl.a. kapaciteten i Offentlig Digital Post. Ombudsmanden pegede på, at borgerne efter § 8 i lov om Offentlig Digital Post har ret til at anvende Offentlig Digital Post som postløsning. Det var ombudsmandens opfattelse, at kapaciteten i postløsningen kan udgøre en væsentlig hindring for eller besværliggørelse af retten efter § 8; en meddelelse kan eksempelvis normalt kun fylde op til 10 MB, hvilket indebærer, at en meddelelse kun kan vedlægges op til 10 bilag.

De påpegede vanskeligheder måtte efter ombudsmandens opfattelse antages at ramme forsendelser i postløsningen i et sådant omfang, at den ret, der følger af lovens § 8, ikke kan anses for reel. Dette burde der være taget højde for, da man etablerede postløsningen. Ombudsmanden noterede sig, at Digitaliseringsstyrelsen med Finansministeriets tilslutning ville iværksætte en udvidelse af kapaciteten og en lovændring.

c. Sag 22 blev også rejst af ombudsmanden på eget initiativ over for Digitaliseringsstyrelsen og Finansministeriet. Baggrunden var en henvendelse fra en universitetsforsker, som havde medvirket ved udarbejdelse af nogle rapporter om Offentlig Digital Post.

Ombudsmanden konstaterede, at Offentlig Digital Post var indrettet, så det ikke i alle tilfælde var muligt at se, hvilken myndighed der var afsender af et brev. Det ville efter ombudsmandens mening være ønskeligt, at myndighederne – inden det blev obligatorisk for borgere at anvende postløsningen – havde sikret sig, at postløsningen var indrettet, så den understøttede overholdelsen af det grundlæggende forvaltningsretlige krav om, at en meddelelse fra en myndighed skal indeholde en korrekt afsenderbetegnelse. Undersøgelsen viste, at nogle myndigheder var opført med forkert myndighedsnavn i adressebogen i Offentlig Digital Post. Digitaliseringsstyrelsen oplyste over for ombudsmanden, at styrelsen én gang i kvartalet kontrollerede, om myndighederne reelt var kontaktbare, og om de optrådte under korrekt myndighedsnavn i adressebogen. Efter at have modaget denne oplysning foretog ombudsmaden sig ikke mere angående dette spørgsmål.

Ud over dette spørgsmål undersøgte ombudsmanden, om det var i strid med lov om Offentlig Digital Post, at nogle kommuner havde etableret en lokal digital postløsning, som blev brugt ved kommunikation med borgerne. Ombudsmanden mente ikke, at sådanne postløsninger var i strid med loven, men at de pågældende kommuner var forpligtede til at yde borgerne tydelig vejledning om konsekvenserne af et samtykke til at modtage post i en lokal postløsning, herunder at det ikke fritog borgerne fra at tjekke post i Offentlig Digital Post. Ombudsmanden gjorde ikke mere ved dette spørgsmål, efter at Digitaliseringsstyrelsen havde oplyst, at styrelsen nu ville iværksætte en generel vejledningsindsats med henblik på at sikre, at myndigheder, der anvender en lokal postløsning, giver borgerne den fornødne vejledning.

d. Sag 36: X Kommune skrev på sin hjemmeside, at borgere, der ønskede at klage over en parkeringsafgift, skulle benytte kommunens digitale selvbetjeningsløsning. Ombudsmanden indledte sin bedømmelse af sagen med at konstatere, at der ikke i lovgivningen er fastsat særlige formkrav, og at borgerne derfor har ret til at henvende sig til myndighederne i den form, de selv ønsker – dog forudsat, at myndighederne rent teknisk er i stand til at modtage henvendelser i den form, som borgeren anvender. Borgerne kan derfor ikke uden hjemmel i lov pålægges pligt til at anvende digital kommunikation – herunder digitale selvbetjeningsløsninger – i forbindelse med deres henvendelser til myndighederne.

Da der ikke er hjemmel i lovgivningen til at kræve, at borgere, der ønsker at klage over en pålagt parkeringsafgift, skal anvende en digital selvbetjeningsløsning, var det efter ombudsmandens opfattelse beklageligt, at X Kommune i en periode i 2015 skrev på sin hjemmeside, at borgerne – hvis de ønskede at klage over en parkeringsafgift – skulle benytte kommunens digitale selvbetjeningsløsning.

Ombudsmanden understregede, at det er vigtigt, at myndighederne er opmærksomme på, om det er obligatorisk eller frivilligt at anvende en digital selvbetjeningsløsning, når de f.eks. udformer klagevejledninger og lægger information til borgerne på deres hjemmesider. Den vejledning, som myndighederne giver til borgerne, må således ikke fremstå på en måde, der giver borgerne indtryk af, at det er obligatorisk at anvende en selvbetjeningsløsning, som det i virkeligheden er frivilligt at anvende.

13. Tavshedspligt og videregivelse af oplysninger

Spørgsmålet om udlevering af oplysninger fra en forvaltningsmyndighed til udenforstående er reguleret i straffelovens §§ 152-152 e om tavshedspligt, kapitel 8 i forvaltningsloven, kapitel 4 i persondataloven samt i et stort antal særbestemmelser i lovgivningen. Bestemmelserne skal ses og anvendes i sammenhæng med reglerne om aktindsigt til almenheden.

Der blev udtaget en enkelt sag om tavshedspligt til beretningen for 2015.

a. Sag 32 angik X Kommunes journalisering af en omfattende korrespondance mellem A og kommunen. A havde en handicappet søn og skrev med kommunen om sønnens sager. Herudover var A generelt engageret i handicappolitisk arbejde og havde korrespondance med kommunen om generelle handicaprelaterede spørgsmål. Kommunen samlede sine svar til A, så det enkelte brev vedrørte både sønnens sager og A’s generelle handicaprelaterede sager. Kommunen oprettede også en journalsag, hvor alle breve til og fra A blev journaliseret. Ombudsmanden lagde til grund, at oplysningerne om sønnen ikke var relevante for den indholdsmæssige behandling af A’s generelle handicaprelaterede sager. Behandlingen var heller ikke nødvendig af hensyn til koordinering og styring af korrespondancen, da journalsagen varetog dette formål.

Det fulgte efter ombudsmandens opfattelse af forudsætningerne om nødvendighed i §§ 6-8 i persondataloven og relevans efter § 5, stk. 3, at kommunen ikke burde behandle personoplysninger om A’s søn på hans generelle handicaprelaterede sager. Kommunen burde derfor have adskilt sine svar på A’s henvendelser, alt efter om besvarelserne vedrørte sønnens sager eller A’s generelle handicaprelaterede sager, således at der ikke i forbindelse med journalisering af de samlede besvarelser på A’s generelle handicaprelaterede sager blev behandlet personoplysninger om sønnen. Ombudsmanden havde ikke bemærkninger til, at kommunens samlede svar var blevet journaliseret på journalsagen. Han havde heller ikke bemærkninger til, at A’s eventuelle breve om både sønnen og generelle handicappolitiske forhold var blevet journaliseret på både sønnens sag og A’s generelle sager.

 

14. Afgørelsens form

Lovgivningen indeholder ikke generelle regler om afgørelsens form. Det følger dog af god forvaltningsskik, at afgørelser af indgribende karakter bør meddeles skriftligt.

I en af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015, udtalte ombudsmanden sig om dette spørgsmål.

a. X Kommune traf i sag 19 beslutning om at flytte en elev, A, til en anden skole i kommunen efter en konkret episode, hvor A efter det oplyste havde udtalt sig truende og racistisk om en anden elev på skolen. Baggrunden for beslutningen var både den aktuelle episode og flere tidligere episoder. Denne beslutning, som blev truffet i henhold til bekendtgørelsen for god orden i folkeskolen, anså ombudsmanden for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Afgørelsen blev først meddelt A’s værge mundtligt og efterfølgende skriftligt ved en e-mail. I lyset af afgørelsens indgribende karakter anså ombudsmanden det for rigtigst, hvis værgen havde fået skriftlig meddelelse om afgørelsen fra starten – eller i hvert fald meget hurtigt fik en bekræftelse på den mundtlige afgørelse skriftligt.

 

15. Begrundelse

Skriftlige afgørelser, der ikke giver den pågældende part fuldt ud medhold, skal ifølge forvaltningslovens § 22 være ledsaget af en begrundelse. En begrundelse skal ifølge § 24, stk. 1, indeholde en ”henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet”. Endvidere skal afgørelsen, for så vidt der foreligger et administrativt skøn, angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen, jf. § 24, stk. 1, 2. pkt. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som har været tillagt betydning for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2.

§ 24, stk. 1, 2. pkt., og stk. 2, gælder ikke i de sager, der er nævnt i lovens § 9, stk. 4 (visse straffesager). Begrundelsens indhold kan endvidere begrænses, i det omfang partens interesse i at se begrundelsen bør vige for afgørende hensyn til parten selv eller andre private eller offentlige interesser, jf. § 24, stk. 3.

Den begrundelse, der gives, skal være subjektivt rigtig, dvs. afspejle de hensyn og overvejelser, der rent faktisk har været lagt til grund for afgørelsen.

Tre af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015, rejste spørgsmål om begrundelsespligt.

a. X Kommune traf i sag 19 beslutning om at flytte en elev, A, til en anden skole i kommunen efter en konkret episode, hvor A efter det oplyste havde udtalt sig truende og racistisk om en anden elev på skolen. Baggrunden for beslutningen var både den aktuelle episode og flere tidligere episoder.

Denne beslutning, som blev truffet i henhold til bekendtgørelsen for god orden i folkeskolen, anså ombudsmanden for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Afgørelsen blev først meddelt værgen mundtligt og efterfølgende skriftligt ved en e-mail. Den skriftlige afgørelse skulle ifølge ombudsmanden have indeholdt en fyldestgørende begrundelse med henvisning til de retsregler, som afgørelsen var truffet i henhold til. Ombudsmanden konstaterede, at afgørelsen ikke indeholdt en henvisning til de retsregler, afgørelsen var truffet efter. I e-mailen anførte skolen alene, at man havde lagt vægt på en indgiven politianmeldelse af A og de eventuelle følger, den kunne få. E-mailen indeholdt således ikke en beskrivelse af de øvrige oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som blev tillagt betydning ved afgørelsen. Endelig indeholdt e-mailen ikke en nærmere angivelse af de hovedhensyn, der havde været bestemmende for den skønsmæssige afgørelse om overflytning.

b. Journalist A søgte i sag 26 Beskæftigelsesministeriet om aktindsigt i oplysninger om udbetaling af sociale ydelser til personer, der var udrejst til Syrien, og fik delvist afslag. Ministeriets afslag til A indeholdt ingen angivelse af, hvilke dokumenter der var undtaget fra aktindsigt, og efter hvilke bestemmelser i offentlighedsloven de enkelte dokumenter var tilbageholdt. Det fremgik heller ikke, om der indgik oplysninger, som var ekstraheringspligtige, men som alligevel ikke var udleveret – fordi de allerede var offentligt tilgængelige eller udleveret via andre dokumenter. Samlet set var det ombudsmandens opfattelse, at ministeriets begrundelse for afslaget på flere punkter var utilstrækkelig og langtfra opfyldte de krav, der følger af forvaltningslovens § 24 og praksis på området. Dette forhold mente ombudsmanden var beklageligt.

c. Revisionsselskabet A havde i sag 61 ydet sagkyndig bistand til en klient, B, i forbindelse med at B indbragte sine skattesager for byretten. B gik efterfølgende personligt konkurs. A søgte SKAT om omkostningsgodtgørelse for den bistand, selskabet havde ydet til B. Da den godtgørelsesberettigede (B) var gået personligt konkurs, var ansøgningsskemaet om omkostningsgodtgørelse underskrevet af konkursboets kurator. Af skemaet fremgik det, at kravet på at modtage omkostningsgodtgørelse var overdraget til bistandsyder (A). SKAT afslog dog ansøgningen om omkostningsgodtgørelse, fordi ansøgningsskemaet ikke var underskrevet af den godtgørelsesberettigede. A klagede til Skatteankestyrelsen over afslaget, men Skatteankestyrelsen afviste klagen, fordi A ikke var part i forhold til sagen om omkostningsgodtgørelse og dermed heller ikke klageberettiget.

Ombudsmanden mente ikke, at kurator kunne overdrage kravet på omkostningsgodtgørelse til A. Da kravet heller ikke i øvrigt kunne anses for overdraget til A af den godtgørelsesberettigede, var ombudsmanden enig med Skatteankestyrelsen i, at A ikke havde en sådan direkte interesse i SKATs afgørelse, at selskabet kunne anses for part og dermed klageberettiget.

Ombudsmanden mente imidlertid, at Skatteankestyrelsens begrundelse for afvisningen ikke opfyldte kravene i forvaltningslovens § 24, jf. § 22. Skatteankestyrelsen burde over for A have redegjort for, hvorfor styrelsen ikke mente, det var godtgjort, at kravet var overdraget til A. Ombudsmanden fandt også, at styrelsen i relevant omfang burde have forholdt sig til A’s argumenter for, hvorfor selskabet skulle have partsstatus

16. Afgørelsernes klarhed

Der gælder en almindelig forvaltningsretlig grundsætning om, at en afgørelse skal meddeles til afgørelsens adressat og eventuelle andre parter i sagen for at få de tilsigtede retsvirkninger. Afgørelser skal endvidere have den fornødne klarhed.

En af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015, handlede om denne problemstilling:

a. X kommune gav i sag 46 en medarbejder, A, en skriftlig advarsel med den begrundelse, at hun ikke forvaltede sin faglige rolle professionelt. Det fremgik, at A var ansat som konsulent i kommunen og desuden i flere år havde været medlem af byrådet.

I advarslen stod der bl.a.:

”Det betyder, at hvis du igen

 -     taler med [borgere], som du er vidende om har igangværende eller afsluttede sager i (…) afdelingen, om deres egen sag eller andres sager og/eller

 -     udfører private tjenester for sådanne [borgere], eller [borgere], du er tilknyttet eller har været tilknyttet, og/eller i tale eller adfærd er illoyal over for beslutninger, herunder handler imod beslutninger, der er truffet i afdelingen eller udtrykker intern uenighed over for disse [borgere], herunder eksponerer din leder eller andre over for [borgerne]

vil det få ansættelsesretlige konsekvenser, formentlig uansøgt afsked.”

A klagede til ombudsmanden over, at de fremadrettede begrænsninger i advarslen var umulige at efterleve, og at der var tale om begrænsninger i hendes ytringsfrihed.

I to breve til ombudsmanden forholdt X Kommune sig nærmere til rækkevidden af de tre punkter i påbuddet. Kommunen præciserede og indskrænkede i den anledning rækkevidden af påbuddet, bl.a. under hensyn til reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed og loyalitetspligt. Ombudsmanden måtte herefter konstatere, at der var en væsentlig forskel mellem den oprindelige udformning af påbuddet i kommunens advarsel, og det påbud, som A nu indirekte kunne udlede af kommunens efterfølgende præciseringer over for ham.

Det var på den baggrund ombudsmandens opfattelse, at det påbud, som A fik med den oprindelige advarsel, ikke levede op til de almindelige krav om klarhed, der må antages at gælde for afgørelser af så indgribende karakter som en advarsel.

Ombudsmanden gjorde X Kommune bekendt med sin opfattelse og henstillede til kommunen at genoptage sagen om A’s advarsel, med henblik på at kommunen – over for A – nærmere præciserede, hvad det var for handlinger, kommunen krævede, at hun skulle undgå i fremtiden. Samtidig fik kommunen lejlighed til at overveje, om advarslen – set i lyset af den forløbne tid, herunder kommunens egne overvejelser om advarslens tidsmæssige udstrækning, og set i lyset af fagforening B’s klage og efterfølgende bemærkninger til ombudsmanden – skulle bortfalde i sin helhed.

17. Klagevejledning

Afgørelser, som kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, skal ifølge forvaltningslovens § 25, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om en eventuel klagefrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen giver den pågældende fuldt ud medhold.

I en af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015, udtalte ombudsmanden sig om klagevejledning.

a. X Kommune traf i sag 19 beslutning om at flytte en elev, A, til en anden skole i kommunen efter en konkret episode, hvor A efter det oplyste havde udtalt sig truende og racistisk om en anden elev på skolen. Baggrunden for beslutningen var både den aktuelle episode og flere tidligere episoder.

Denne beslutning, som blev truffet i henhold til bekendtgørelsen for god orden i folkeskolen, anså ombudsmanden for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Afgørelsen blev først meddelt A’s værge mundtligt og efterfølgende skriftligt ved en e-mail. Kommunen beklagede i en udtalelse til ombudsmanden, at der ikke i forbindelse med afgørelsen blev givet klagevejledning. Ombudsmanden bemærkede hertil, at pligten til klagevejledning afhænger af, om der ifølge lovgivningen er mulighed for at indbringe den trufne afgørelse for en anden forvaltningsmyndighed. Da skolelederens afgørelse om overflytning af A til en anden skole ifølge folkeskolelovens § 45, stk. 2, ikke kan indbringes for kommunalbestyrelsen, havde lederen af skolen ikke pligt til at give klagevejledning.

 

B. Hjemmelsspørgsmål

Forvaltningens konkrete afgørelsesvirksomhed er omfattet af en række almene retlige begræns­ninger. Særlig væsentligt er legalitetsprincippet, som kort går ud på, at afgørelser, der pålægger borgerne byrder eller tillægger dem rettigheder, skal have hjemmel, typisk i lov eller bekendtgø­relse. Afgørelserne må endvidere ikke stride mod lovgivningen.

Den nærmere fastlæggelse af indholdet af skrevne regler sker ved fortolkning. Fortolkning bygger som udgangspunkt på den pågældende regels ordlyd, men støtter sig herudover på en række andre faktorer såsom den relevante bestemmelses forarbejder, lovens formål, konsekvenserne af fortolkningen, reale overvejelser og hensynet til landets internationale forpligtelser.

I den udstrækning afgørel­sernes retlige forudsætninger eller deres indhold ikke er beskrevet i hjemmelsgrundlaget, er det overladt til forvaltningen selv at fastlægge de re­levante kriterier, foretage afvejning af de implicerede hensyn samt udforme afgørelsens indhold. Denne udfyldende eller skønsmæssige virksomhed er styret af nog­le retsgrundsætninger, der navnlig er udviklet i dom­stolenes og ombudsmandens praksis. Der er tale om proportionalitetsgrundsætningen, forbud mod magtfordrejning, forbud mod usaglig forskelsbehandling og forbud mod at afskære skønsudøvelse (skøn under regel). Hertil kommer, at en række almene retskildesynspunkter i praksis tillægges betydning ved afgrænsningen af, hvilke kriterier der kan anses for lovlige i forbindelse med forvaltningens skønsudøvelse; herunder især internationale eller nationale menneskerettigheder.

Der blev i 2015 udtaget i alt 16 sager til beretningen om hjemmelsspørgsmål. I ni af disse sager indgik spørgsmål om afgørelsens rette hjemmel, og i otte sager forelå der spørgsmål om fortolkning. En enkelt sag handlede om ytringsfrihed.

1. Legalitetsprincippet

Forvaltningens afgørelser og visse andre af forvaltningens aktiviteter skal som anført have hjemmel i en anerkendt retskilde og må ikke være i strid med trin-højere-regler. Kravene til retsgrundlagets trinhøjde og karakter beror på, hvor indgribende afgørelsen er i forhold til den pågældende borger. Hvis to regler på samme trin indeholder forskellige regler, afgøres det ved fortolkning, hvilken regel der finder anvendelse i det konkrete tilfælde. Reglerne er bindende både for forvaltningen og borgerne. Det antages, at den udstedende myndighed inden for lovens rammer kan fravige administrative regler til fordel for borgeren, medmindre det af retsgrundlaget fremgår, at en sådan konkret dispensation er udelukket. En trin-lavere-regel kan endvidere fravige en trin-højere-regel, såfremt den højere regel indeholder udtrykkelig hjemmel hertil.

Spørgsmål om det retlige grundlag for afgørelserne forekom som nævnt ovenfor i ni af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015.

a. I sag 1 havde journalist A bedt Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter om udtræk af en lang række oplysninger fra Den Offentlige Informationsserver, der indeholder oplysninger fra Bygnings- og Boligregisteret (BBR-registeret). Ministeriet meddelte A, at han enten skulle betale 72.000 kr. for at blive datadistributør og derved få adgang til et distributionsnet eller indgå en aftale på markedsvilkår med en allerede etableret datadistributør om køb af udtræk af oplysningerne. A mente, at han havde ret til oplysningerne efter offentlighedslovens § 11, hvorefter enhver kan forlange, at en forvaltningsmyndighed foretager og udleverer sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, hvis sammenstillingen kan foretages ved hjælp af få og enkle kommandoer. A påberåbte sig desuden, at ministeriets afslag var i strid med lov om videreanvendelse af den offentlige sektors informationer (lov nr. 596 af 24. juni 2005 med senere ændringer).

Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at A ikke havde ret til oplysningerne efter offentlighedslovens § 11, idet BBR-registeret er oprettet ved lov (lovbekendtgørelse nr. 1080 af 5. september 2013), og videregivelse af ejendomsdata gennem Den Offentlige Informationsserver (OIS) fra registeret til rekvirenter er reguleret i OIS-bekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 195 af 7. marts 2008). Udtræk af masseoplysninger fra BBR-registeret, herunder betaling af gebyr, er således underkastet en særlig lovregulering, der som lex specialis går forud for offentlighedslovens § 11.

Endvidere fandt ombudsmanden, at den etablerede ordning, hvorefter enhver kan blive datadistributør mod betaling af et gebyr på 72.000 kr. eller mod betaling kan rekvirere oplysninger fra en datadistributør, stemte overens med lov om videreanvendelse af oplysninger fra den offentlige sektor. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at § 8, stk. 1, i loven bestemmer, at når ministeriet stiller dokumenter eller datasamlinger til rådighed for videreanvendelse, kan ministeriet opkræve et gebyr til dækning af de meromkostninger, der er forbundet med dette. Det fremgik af sagen, at de gebyrer, der pålægges i forbindelse med videregivelse af ejendomsdata gennem OIS, ikke dækker omkostningerne til dataproduktionen, samt at udtræk hos en datadistributør vil kunne fås væsentligt billigere end ved betaling af det gebyr på 72.000 kr., som datadistributørerne skal betale. Ombudsmanden noterede sig endvidere, at ministeriet ifølge det oplyste pålægger distributørerne, der videreformidler sådanne data, at de på forhånd oplyser rekvirenten om en omtrentlig pris.

b. Ombudsmanden rejste sag 3 på eget initiativ over for Undervisningsministeriet på baggrund af en konkret klagesag, hvor en skoleleder på et gymnasium havde brugt en sanktion over for en elev, der havde overtrådt skolens studie- og ordensregler – udstedt med hjemmel i bekendtgørelsen om studie- og ordensregler i de gymnasiale uddannelser – som ikke var omtalt i det nævnte regelsæt. Ministeriet havde i den konkrete sag givet udtryk for, at en skoleleder kunne anvende sanktioner, som lå ud over de sanktionsformer, der fremgik af studie- og ordensreglerne.

Ombudsmanden pegede i høringen af ministeriet på, at det er almindeligt antaget, at der ved indgribende afgørelser gælder et skærpet hjemmelskrav. Endvidere gav ombudsmanden udtryk for, at opregningen af mulige sanktionsformer i bekendtgørelsen fremstod som udtømmende. Efter at have genovervejet sagen erklærede Undervisningsministeriet sig enig med ombudsmanden i denne opfattelse. Herefter fandt ombudsmanden ikke grundlag for at foretage sig yderligere. Han bemærkede dog, at brugen af bestemte sanktionsformer ikke alene kræver hjemmel i studie- og ordensbekendtgørelsen, men også forudsætter, at sanktionsformerne er udmøntet i de lokalt fastsatte studie- og ordensregler.

c. A klagede i sag 28 over, at X Kommune og Rigspolitiet havde afslået at udstede nyt pas til ham. A, som i sin tid var indrejst fra Sri Lanka, var dansk statsborger og havde tre gange tidligere fået udstedt dansk pas – første gang i 1987. Afslaget var begrundet i, at A’s fødselsregistreringssted ikke fremgik af CPR-registeret, og at kommunen stillede som betingelse for en korrekt registrering af hans fødselssted, at A fremskaffede en fødselsattest. Indtil det skete, kunne han ikke få nyt pas.

I en klage til Rigspolitiet anførte A, at han som asylansøger i sin tid havde afleveret sine papirer, herunder fødselsattest, til politiet, og at han ikke mente at have fået papirerne tilbage. Rigspolitiet afslog også ansøgningen og henviste til kommunens begrundelse. At A tidligere havde fået dansk pas, kunne ifølge Rigspolitiet ikke ændre vurderingen.

A søgte aktindsigt hos Rigspolitiet og fik bl.a. en kopi af sit indfødsretsbevis, og med det som dokumentation fik han nyt pas.

Ombudsmanden udtalte, at hverken kommunen eller Rigspolitiet havde haft hjemmel til at afslå at udstede nyt pas til A med henvisning til, at A ikke var registreret med korrekt fødselsregistreringssted i CPR. Det var ombudsmandens opfattelse, at begge myndigheders behandling af sagen var i strid med almindelige forvaltningsretlige principper om sagsoplysning og bevisbedømmelse og i øvrigt udtryk for en urimelig mangel på forståelse for ansøgerens personlige situation.

Rigspolitiet oplyste, at Rigspolitiet ville orientere kommunerne om, hvordan de skulle behandle sager som den foreliggende. Ombudsmanden bad Rigspolitiet om underretning om orienteringen og om at oplyse, om sagen gav anledning til overvejelser om praksis med hensyn til bevarelse af dokumentation.

d. B klagede i sag 31 på vegne af sin søn, A, over en afgørelse fra Styrelsen for Videregående Uddannelser og Uddannelsesstøtte om, at A ikke var berettiget til SU under en uddannelse på en skole i London. Der var tale om en amerikansk uddannelsesinstitution med afdelinger i USA og andre steder i verden, herunder i London. Uddannelsen var offentligt anerkendt i USA, men ikke i Storbritannien, hvilket betød, at A kunne have fået SU, hvis han havde valgt at studere i USA.

Ifølge SU-lovens § 4 fastsætter ministeren for forskning, innovation og videregående uddannelser regler om, at uddannelser i udlandet kan give ret til uddannelsesstøtte. Reglerne om godkendelse af uddannelse i udlandet er fastsat i SU bekendtgørelsen. For at berettige til SU skal en uddannelse og uddannelsesinstitution ifølge bekendtgørelsens § 66, stk. 1, være offentligt anerkendt i studielandet. Det fremgik af sagen, at den omhandlede uddannelse ikke var offentligt anerkendt i Storbritannien, og at uddannelsen derfor ikke var SU-berettigende.

Ombudsmanden fandt endvidere, at kravet om, at en uddannelse skal være offentligt anerkendt i studielandet, havde tilstrækkelig hjemmel i lovens § 4. Han lagde herved vægt på, at bestemmelsen efter det oplyste sikrer, at der alene gives SU til uddannelser i udlandet, som har en sådan kvalitet, at de også giver erhvervskompetence i Danmark. Bestemmelsen sikrer samtidig, at der alene gives SU til uddannelser i udlandet, som også ville berettige til SU i Danmark. Dette var efter ombudsmandens mening i overensstemmelse med de intentioner, som lovgivningsmagten havde udtrykt i forarbejderne til SU-loven.

B bad under sagen myndighederne om at dispensere fra bekendtgørelsen, hvilket myndighederne afslog. Ombudsmanden udtalte, at det er almindeligt anerkendt i forvaltningsretlig teori og praksis, at en administrativ bestemmelse kan fraviges af den myndighed, der har udstedt den, selv om der ikke er udtrykkelig hjemmel til dette i bekendtgørelsen. Styrelsen anførte i en udtalelse til ombudsmanden, at denne dispensationsadgang ikke tilkom styrelsen, men alene ministeriet, da bekendtgørelsen var udstedt af ministeriet. Det var ombudsmanden enig i.

Ombudsmanden fandt endvidere ikke grundlag for at kritisere, at styrelsen fulgte den praksis at reservere indstillinger til ministeriet om dispensation til særlige tilfælde, hvor det i en helt konkret situation af saglige og faglige grunde ville være meningsløst at fastholde reglerne. Ombudsmanden var også enig med myndighederne i, at en dispensation i den foreliggende sag ud fra lighedsbetragtninger ville kunne føre til, at dispensation i hvert fald skulle overvejes i alle andre sager, hvor en uddannelse er offentligt anerkendt i oprindelseslandet, men ikke i studielandet. Dette ville efter ombudsmandens opfattelse betyde, at man reelt indførte en anden ordning end den, som fremgik af den gældende § 66, stk. 1.

Ombudsmanden var endvidere enig med myndighederne i, at det var mest korrekt at imødegå de uhensigtsmæssige konsekvenser, som den gældende § 66, stk. 1, i nogle tilfælde havde vist sig at have, ved en ændring af bekendtgørelsen – og ikke via dispensationer. På den måde bliver det ved kundgørelse i Lovtidende synligt, i hvilke situationer der – selv om der ikke er tale om en uddannelse, som er offentligt anerkendt i studielandet – alligevel er mulighed for at opnå SU.

e. Ifølge apotekerlovens § 3, stk. 3, må apotekere ”… ikke uden (Sundhedsstyrelsens) tilladelse drive eller være knyttet til en virksomhed, der har tilladelse efter § 39, stk. 1, eller stk. 2, i lov om lægemidler”. I sag 33 ønskede apoteker A at være medejer af en lægemiddelvirksomhed, der havde tilladelse til at sælge lægemidler til produktionsdyr. Som det ses, kræver en sådan virksomhed ifølge § 3, stk. 3, tilladelse. Sundhedsstyrelsen havde imidlertid i en vejledning fra 2010 oplyst, at man ikke skal søge om tilladelse efter apotekerloven, når man som apoteker ikke selv forhandler lægemidler til produktionsdyr, og når den virksomhed, som apotekeren ønsker tilknytning til, udelukkende forhandler lægemidler til produktionsdyr. A ønskede netop kun at forhandle lægemidler til produktionsdyr via den omtalte lægemiddelvirksomhed og ikke i sin apoteksvirksomhed.

Sundhedsstyrelsen og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse mente, at vejledningen var forkert, og at A skulle søge om tilladelse. Da A derpå indgav ansøgning om en tilladelse, afslog styrelsen og ministeriet, idet myndighederne mente, at tilknytningen var uforenelig med apotekerens virke som apoteker.

A klagede til ombudsmanden, der udtalte, at han ikke kunne kritisere, at A skulle søge om tilladelse, idet dette udtrykkeligt fremgik af apotekerlovens § 3, stk. 3. Ombudsmanden udtalte endvidere, at det var særdeles beklageligt, at der var fejl i Sundhedsstyrelsens vejledning fra 2010 i beskrivelsen af, hvornår tilladelse ikke er påkrævet. Ombudsmanden tilføjede, at det af retssikkerhedsmæssige og retsinformatoriske grunde er af stor betydning, at indholdet af de vejledninger, der udstedes af myndighederne, er i overensstemmelse med gældende ret.

Endelig udtalte ombudsmanden, at han ikke mente, at myndighedernes afslag på A’s ansøgning var berettiget. I udtalelsen til ombudsmanden gav ministeriet udtryk for, at afslaget var begrundet med, at det bør undgås, at en apoteker opnår tilladelse til at forhandle lægemidler til produktionsdyr, idet apotekeren ved en sådan tilladelse stilles konkurrencemæssigt bedre end andre forhandlere af lægemidler til produktionsdyr. I den forbindelse henviste ombudsmanden til, at styrelsen og ministeriet ved administrationen af § 3 i apotekerloven ikke kunne lægge vægt på hensyn til konkurrence og adskillelse af apoteksvirksomhed fra anden lægemiddelvirksomhed. Derfor henstillede ombudsmanden til Sundhedsstyrelsen at genoptage behandlingen af sagen.

f. På baggrund af en klage over en kontrolafgift, som var pålagt i forbindelse med parkering på Odense Universitetshospitals område, iværksatte ombudsmanden i sag 40 en generel undersøgelse af den parkeringsordning, der var etableret på hospitalets område. Da administrationen mv. af parkeringspladserne var delegeret til et privat parkeringsselskab, tog ombudsmanden også stilling til adgangen til at foretage en sådan delegation.

Ombudsmanden konstaterede, at regionsloven ikke indeholder hjemmel til at fastsætte regler om parkering på et hospitals område, men heller ikke afskærer dette. Sundhedsloven giver regionsrådet mulighed for at påtage sig opgaver, som ikke er omfattet af sundhedsloven, såfremt det har væsentlig betydning for varetagelsen af regionsrådets opgaver, herunder sygehusbehandling. Dette kræver dog godkendelse fra ministeren for sundhed og forebyggelse. Som sagen var oplyst, forelå der ikke en sådan godkendelse.

Efter ombudsmandens opfattelse kan regionen – der ejer det område, som hospitalet ligger på – ved privatretlig råden over hospitalets område i kombination med anstaltsbetragtninger etablere parkeringspladser til brug for hospitalets medarbejdere, patienter og pårørende. I den forbindelse kan regionen fastsætte regler og vilkår for parkering, herunder opkræve betaling og udstede kontrolafgifter.

Ombudsmanden henviste herved til, at et hospital af en størrelse som Odense Universitetshospital har mange medarbejdere og patienter, hvoraf en stor del givetvis ikke vil have mulighed for f.eks. at benytte offentlig transport til og fra hospitalet. Når det endvidere blev taget i betragtning, at hospitalet har et begrænset areal til brug for parkering til sin rådighed, var der efter ombudsmandens opfattelse ikke tvivl om, at det – for at hospitalet skal kunne fungere – vil være påkrævet i et eller andet omfang at etablere parkeringspladser og fastsætte regler for parkering på hospitalets område. Det er både sagligt, nødvendigt og proportionalt at gøre dette.

Under sagen udtalte Justitsministeriet, at færdselsloven finder anvendelse på parkeringsområdet ved Odense Universitetshospital, og ombudsmanden udtalte, at han var enig i denne vurdering. Dette betød, at de generelle regler om standsning og parkering i færdselsloven – lovens § 2, nr. 18, og §§ 28-30 – gælder for parkering på området. Endvidere lagde ombudsmanden til grund, at færdselslovens § 122 c finder anvendelse. Ifølge denne bestemmelse kan kontrolafgift ved parkering på et offentligt tilgængeligt privat område kun pålægges, hvis dette er tydeligt tilkendegivet på stedet. Ifølge lovens § 121 er pålæggelse af kontrolafgift for overtrædelse af færdselslovens regler om parkering og standsning en politiopgave.

Ombudsmanden overvejede, om der med færdselsloven – herunder § 121 – var gjort udtømmende op dels med muligheden for at regulere parkering på området, dels kompetencen til at pålægge en afgift, eller om det var muligt at regulere disse forhold på et andet grundlag. Det var ombudsmandens opfattelse, at færdselsloven ikke afskar muligheden for at regulere parkering og pålægge afgifter på andet retsgrundlag. Han henviste herved til, at færdselslovens § 122 c netop forudsætter, at der på et offentligt tilgængeligt privat område kan pålægges kontrolafgifter af andre end politiet.

Efter vedtagelsen af færdselslovens § 122 c kunne der efter ombudsmandens opfattelse dog kun pålægges kontrolafgift ved parkering på Odense Universitetshospitals område, hvis dette tydeligt var tilkendegivet. Derudover skulle hospitalet overholde reglerne i Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 202 af 28. februar 2014 om indgåelse af visse aftaler om parkering og udstedelse af kontrolafgifter. Adgangen til – på en offentligt tilgængelig privat parkeringsplads ejet af det offentlige – at fastsætte takster for parkering og størrelsen af en eventuel kontrolafgift er dog ikke fuldstændig fri inden for de grænser, som følger af aftaleretlige regler, idet bl.a. de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om saglighed og proportionalitet gælder.

Region Syddanmark havde under sagen oplyst, at hverken den tidligere eller den nuværende parkeringsordning var etableret med henblik på at skabe et økonomisk overskud. Det var også oplyst, at den andel af indtægterne fra betalingsparkeringen, der gik til Odense Universitetshospital, blev benyttet til parkeringsforbedrende tiltag ved parkeringsarealerne, f.eks. asfaltering, tunneludgravning og forbedring af fodgænger- og cykelforhold mv.

I hvert fald under disse omstændigheder havde ombudsmanden heller ikke på dette punkt grundlag for kritik af betalingsordningen.

g. Efter flere tilsynsbesøg på ungdomspsykiatriske afdelinger rejse ombudsmanden i sag 51 en række spørgsmål vedrørende mindreårige patienters retsstilling efter psykiatriloven. Spørgsmålene handlede om, hvorvidt behandling eller indgreb i patienternes personlige forhold kan ske ved samtykke fra forældrene, fra den mindreårige selv, eventuelt fra begge eller uden samtykke med hjemmel i lov.

Sundhedsministeriet udtalte, at psykiatrisk behandling af patienter under 15 år og umodne 15-17-årige patienter, der iværksættes med samtykke fra forældremyndighedens indehaver, ikke betragtes som tvang i psykiatrilovens forstand. Iværksættes behandlingen uden informeret samtykke fra forældremyndighedens indehaver, skal det derimod altid ske inden for rammerne af psykiatriloven. Ministeriet var ved at udarbejde et udkast til lovforslag om ændring af psykiatriloven og forventede, at udkastet ville indeholde forslag til tydeligere regler om mindreårige patienters retsstilling. Ombudsmanden tog dette til efterretning.

Et andet spørgsmål handlede om forholdet mellem tvangsindgrebsloven og psykiatrilovens § 19 a. § 19 a indeholder bl.a. regler om undersøgelse af patientstuer på psykiatriske afdelinger, mens tvangsindgrebsloven gælder for visse tvangsindgreb, som myndigheder foretager uden for strafferetsplejen. Sundhedsministeriet og Justitsministeriet mente, at nogle af de indgreb, der er opregnet i psykiatrilovens § 19 a, er omfattet af tvangsindgrebsloven. Sundhedsministeriet udtalte, at tvangsindgrebsloven gælder for foranstaltninger, der finder sted med patientens informerede samtykke efter psykiatriloven. Ministeriet antog endvidere, at dette også gælder, når mindreårige eller forældremyndighedsindehaveren har givet samtykke efter psykiatriloven. Det betyder, at når det besluttes at iværksætte et tvangsindgreb efter psykiatrilovens § 19 a eller undersøge en patientstue med patientens informerede samtykke, skal det sikres, at tvangsindgrebslovens sagsbehandlingsregler overholdes. Ombudsmanden tog dette til efterretning.

Psykiatriloven blev ændret ved lov nr. 579 af 4. maj 2015.

h. Sag 54 handlede om årelang praksis, hvor kommunerne i visse tilfælde ansætter undervisere, der ikke opfylder folkeskolelovens kvalifikationskrav. Praksis kom frem i udtalelser fra en kommune og Undervisningsministeriet i en konkret sag og gav ombudsmanden anledning til af egen drift at rejse spørgsmålet over for ministeriet.

Ombudsmanden udtalte, at det fremgår af folkeskolelovens § 28, stk. 1, at undervisningen i folkeskolens 1.-10. klasse skal varetages af undervisere, som har gennemført uddannelsen til lærer i folkeskolen eller anden læreruddannelse, der er godkendt af ministeren. Det fremgår af § 28, stk. 2, at undervisningen også kan varetages af personer med særlige kvalifikationer til at undervise i de enkelte fag (faglærere). Folkeskolelovens § 30 bestemmer, at understøttende undervisning kan varetages af pædagoger eller andet personale med relevante kvalifikationer i denne henseende. Særligt om klasselærerfunktionen fremgår det af folkeskolelovens § 18, stk. 5, at opgaven som klasselærer skal varetages af klassens lærere eller pædagoger. Folkeskoleloven indeholder ikke bestemmelser, der modificerer de omtalte kvalifikationskrav, eller bestemmelser, der specifikt vedrører brugen af vikarer.

Dette sidste betød efter ombudsmandens opfattelse, at lovens bestemmelser, f.eks. kvalifikationskravene til underviserne, også gælder for vikarer.

Det var imidlertid Ministeriet for Børn, Undervisning og Ligestillings opfattelse, at kommunerne efter omstændighederne kan fravige de kvalifikationskrav til underviserne (og klasselærerne), der fremgår af folkeskolelovens kapitel 4. Dette gælder i tilfælde, hvor det er umuligt eller meget vanskeligt at skaffe den fornødne arbejdskraft i form af lærer- eller pædagoguddannede eller faglærere.

Ombudsmanden forstod, at ministeriet mente, at fravigelsen af kvalifikationskravene primært havde støtte i en fast og meget langvarig praksis, der allerede var gældende før 1993, da kompetencen til at ansætte lærere blev overført fra staten til kommunerne. Samtidig fremgik det af ministeriets udtalelse, at ministeriet ville være indstillet på at imødekomme en henstilling fra ombudsmanden om at søge folkeskoleloven præciseret.

Uanset at den praksis, som ministeriet havde beskrevet, havde været fulgt i en længere årrække, kunne den hverken udledes af folkeskolelovens ordlyd eller af forarbejderne til den gældende lov. Hertil kom, at der heller ikke i folkeskoleloven var bemyndigelse til, at ministeriet ved bekendtgørelse kunne fravige lovens kvalifikationskrav mv. På den baggrund var det ombudsmandens opfattelse, at det principielt var problematisk, at folkeskolelovens bestemmelser om kvalifikationskrav til undervisere ikke tog højde for, at kvalifikationskravene i praksis ikke altid er mulige at opfylde.

Derfor henstillede han til ministeriet at søge en lovgivningsmæssig afklaring af spørgsmålet.

i. Sag 64: X Kommune ønskede i samarbejde med en række private sammenslutninger og lokale myndigheder at etablere en vandresti – Kongeåstien – for at gøre området langs Kongeåen tilgængeligt for almenheden. Kommunen skaffede sig rådighed over ejendommene ved at indgå aftaler med de berørte lodsejere i stedet for at træffe afgørelse om ekspropriation. En enkelt lodsejer, som havde afslået at indgå aftale med kommunen om rådighed over en del af sin ejendom, klagede over en række forhold i forbindelse med, at stien blev anlagt.

Ombudsmanden undersøgte to af hans indsigelser: At kommunen ikke lovligt kunne indgå aftale i stedet for at træffe afgørelse om ekspropriation, og at betingelserne for at ekspropriere ikke var opfyldt.

Efter ombudsmandens opfattelse kunne kommunen lovligt indgå aftaler i stedet for at ekspropriere. Grundlovens § 73 om ekspropriation bygger på en forudsætning om, at offentlige myndigheder kan skaffe sig rådighed over borgernes ejendom ved at indgå privatretlige aftaler. Hjemler til ekspropriation kan ikke generelt fortolkes sådan, at de afskærer muligheden for at indgå aftaler. Det er også i § 11 i ejendomsavancebeskatningsloven forudsat, at en aftale kan træde i stedet for en ekspropriation. Ombudsmanden mente desuden ikke, der var grundlag for at fortolke den konkrete hjemmel i § 43 i lov om offentlige veje sådan, at den afskærer muligheden for at indgå aftaler. Klageren havde hævdet, at det medførte en væsentlig forringelse af naboers eller de berørte lodsejeres processuelle stilling at anerkende retten til at indgå aftaler. Heller ikke det var ombudsmanden enig i.

Ombudsmanden mente desuden, at den dagældende vejlovs §§ 43 og 97 indeholdt fornøden hjemmel til at etablere offentlige stiprojekter som det aktuelle og til at gennemføre dem ved ekspropriation.

 

2. Fortolkning

Der blev i 2015 udtaget otte sager til beretningen, hvor der var spørgsmål om den rigtige fortolkning af bestemmelser i lovgivningen.

a. A fik i sag 16 afslag fra SKAT på en anmodning om tilbagebetaling af statsafgiften på 40 pct., som var fratrukket ved udbetalingen af hans kapitalpensionsforsikring. A havde i en årrække på grund af invaliditet haft fritagelse for at betale præmie til pensionsordningen. Han mente derfor, at han var omfattet af § 32 i lov om beskatning af pensionsordninger: Ifølge denne bestemmelse svares der ikke afgift af den del af udbetalinger fra pensionsordninger, der svarer til indbetalinger på ordningen, som den afgiftspligtige efter kapitel 3 kan godtgøre, at der ved opgørelsen af ejerens eller kontohavernes skattepligtige indkomst ikke har været hel eller delvis fradrags- eller bortseelsesret for her i landet eller i udlandet.

A’s synspunkt var, at de præmier, som han havde indbetalt på ordningen, i årene indtil han fik præmiefritagelse, dækkede forsikringsselskabets risiko ved tilsagnet om præmiefritagelse, og at der derigennem var foretaget indbetalinger, i den forstand § 32 benyttede udtrykket.

SKATs opfattelse var, at når A havde været fritaget for præmieindbetaling og derfor ikke havde foretaget indbetalinger, som der havde været fradragsret for, fandt § 32 efter sin ordlyd ikke anvendelse.

Ombudsmanden var ikke enig med A og henviste til, at hverken bestemmelsens ordlyd eller forarbejder talte for hans fortolkning af § 32. Formålet med bestemmelsen var at skabe symmetri i beskatningen ved, at indbetalinger uden fradragsret skal modsvares af afgiftsfri udbetalinger. Da præmiefritagelsesbeløbet ikke var indgået ved opgørelsen af A’s skattepligtige indkomst, ville afgiftsfrihed af udbetalingerne føre til en dobbelt skattefordel, hvilket ikke kunne antages at være meningen med § 32.

b. Sag 17 angik fortolkningen af § 12, stk. 3, i folkeskoleloven. Efter § 36, stk. 3, i folkeskoleloven har forældre krav på, at et barn optages i en folkeskole efter eget valg i bopælskommunen eller i en anden kommune. Det samme gælder, hvis forældre ønsker, at barnet skifter skole under skoleforløbet. Lovens § 12, stk. 3, indeholder en regel om skolevalg i forhold til specialundervisning. Ifølge denne bestemmelse foretages der henvisning til specialundervisning efter pædagogisk-psykologisk rådgivning, hvis forældre ønsker, at deres barn optages i en skole beliggende i en anden kommune. Ifølge § 12, stk. 3, 2. pkt., gælder der dog følgende begrænsning: ”Skolekommunen kan ikke foretage henvisning til et mere vidtgående specialundervisningstilbud end det tilbud, som bopælskommunen har henvist barnet til. Afgørelsen af, om tilbuddet er mere vidtgående, træffes af bopælskommunen.”

I den konkrete sag skulle drengen A have specialundervisning, og hans mor, B, ønskede, at A skulle gå på en specialskole i en anden kommune end bopælskommunen. Bopælskommunen havde en lignende skole, og den vurderede, at begge skoler var lige egnede til at dække A’s undervisningsbehov. Den skole, B ønskede til A, var imidlertid 220.000 kr. eller ca. 50 pct. dyrere på årsbasis end bopælskommunens egen, lignende skole. Kommunen traf derfor afgørelse om, at det ønskede tilbud var ”mere vidtgående”, fordi det var væsentligt dyrere.

Ombudsmanden mente, at der ved udtrykket ”mere vidtgående” sigtes til det indholdsmæssige i tilbuddet, og at bopælskommunen derfor ikke alene kan lægge vægt på prisen i vurderingen af, om tilbuddet er mere vidtgående. Kommunens afgørelse var derfor ikke i overensstemmelse med § 12, stk. 3.

c. Tjenestemand A blev i sag 27 afskediget af Justitsministeriet på grund af besparelser og stillingsnedlæggelser i X politikreds, hvor A gjorde tjeneste. Ved afskedigelsen fik A i henhold til tjenestemandslovens § 12 ret til rådighedsløn i tre år og derefter pension. A klagede til ombudsmanden over, at han ikke var forsøgt omplaceret til ledige stillinger uden for politikredsen, men inden for ansættelsesområdet. Ombudsmanden havde ikke grundlag for at kritisere, at de implicerede myndigheder – Rigspolitiet, Justitsministeriet, Finansministeriet og Moderniseringsstyrelsen – ikke fandt, at pligten i tjenestemandslovens § 12 for en tjenestemand til at overtage en passende stilling modsvares af en lignende forpligtelse for myndigheden til at tilbyde en passende stilling.

På den baggrund havde ombudsmanden ikke grundlag for at kritisere, at A var blevet afskediget frem for at blive omplaceret til en af de ledige stillinger uden for X politikreds. Ombudsmanden tilføjede, at han ikke havde grundlag for at antage, at beslutningen var i strid med sagligheds- og proportionalitetsprincipper.

d. Ifølge apotekerlovens § 3, stk. 3, må apotekere ”… ikke uden (Sundhedsstyrelsens) tilladelse drive eller være knyttet til en virksomhed, der har tilladelse efter § 39, stk. 1 eller stk. 2, i lov om lægemidler”. I sag 33 ønskede apoteker A at være medejer af en lægemiddelvirksomhed, der havde tilladelse til at sælge lægemidler til produktionsdyr. Som det ses, krævede en sådan virksomhed tilladelse. Sundhedsstyrelsen havde imidlertid i en vejledning fra 2010 oplyst, at man ikke skal søge om tilladelse efter apotekerloven, når man som apoteker ikke selv forhandler lægemidler til produktionsdyr, og når den virksomhed, som apotekeren ønsker tilknytning til, udelukkende forhandler lægemidler til produktionsdyr. Apotekeren ønskede netop kun at forhandle lægemidler til produktionsdyr via den omtalte lægemiddelvirksomhed og ikke i sin apoteksvirksomhed.

Sundhedsstyrelsen og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse mente, at vejledningen var forkert, og at A skulle søge om tilladelse. Derefter indgav A ansøgning, og styrelsen og ministeriet afslog ansøgningen, da myndighederne mente, at tilknytningen var uforenelig med apotekerens virke som apoteker.

A klagede til ombudsmanden, der udtalte, at han ikke kunne kritisere, at A skulle søge om tilladelse, idet dette udtrykkeligt fremgik af apotekerlovens § 3, stk. 3. Ombudsmanden udtalte endvidere, at det var særdeles beklageligt, at der var fejl i Sundhedsstyrelsens vejledning fra 2010. Han bemærkede, at det af retssikkerhedsmæssige og retsinformatoriske grunde er af stor betydning, at indholdet af de vejledninger, der udstedes af myndighederne, er i overensstemmelse med gældende ret.

Endelig udtalte ombudsmanden, at han ikke mente, at myndighedernes afslag på A’s ansøgning var berettiget. I udtalelsen til ombudsmanden gav ministeriet udtryk for, at afslaget var begrundet i, at det bør undgås, at en apoteker opnår tilladelse til at forhandle lægemidler til produktionsdyr, idet apotekeren ved en sådan tilladelse stilles konkurrencemæssigt bedre end andre forhandlere af lægemidler til produktionsdyr. Ombudsmanden henviste til, at styrelsen og ministeriet ved administrationen af den relevante bestemmelse i apotekerloven ikke kunne lægge vægt på hensyn til konkurrence og adskillelse af apoteksvirksomhed fra anden lægemiddelvirksomhed. Derfor henstillede ombudsmanden til Sundhedsstyrelsen at genoptage behandlingen af sagen.

e. I sag 34 klagede A over, at hans datter, B, der havde et handicap, ikke fik et særligt dagtilbud efter servicelovens § 32, men derimod et tilbud efter dagtilbudslovens § 4. B startede i daginstitution Y, mens den var specialinstitution efter servicelovens § 32, og fortsatte i institutionen, efter at den organisatorisk den 1. januar 2011 overgik til at være et dagtilbud efter dagtilbudsloven. Der skete efter ændringen ikke væsentlige ændringer i Y’s tilbud til børnene.

Ifølge servicelovens § 32, stk. 3, skal kommunalbestyrelsen sørge for det nødvendige antal dagtilbud til børn, ”der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har et særligt behov for støtte, behandling m.v., der ikke kan dækkes gennem ophold i et af de almindelige dagtilbud eller fritidshjem eller dagtilbudsloven”. Der var ikke nogen egenbetaling for forældrene ved børns ophold i sådanne institutioner.

§ 4 i dagtilbudsloven forpligter kommunalbestyrelsen til at sørge for det nødvendige antal pladser i dag-, fritids- og klubtilbud. I § 4, stk. 3, står der, at dagtilbud til børn og unge under 18 år, ”der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har et særligt behov for støtte, behandling m.v., der ikke kan dækkes gennem ophold i et af tilbuddene efter denne lov, oprettes efter bestemmelserne i lov om social service”. Ophold i almindelige dagtilbud kræver forældrebetaling. Omlægningen af Y fra tilbud efter serviceloven til tilbud efter dagtilbudsloven betød således, at A blev pålagt forældrebetaling.

Det var ombudsmandens opfattelse, at lovgivningen på området var uklar. Ordlyden i de relevante bestemmelser gav umiddelbart kommunen mulighed for en omlægning som den skete. Forarbejderne til bestemmelserne talte imod, at det havde været lovgivningens intention, at et dagtilbud som Y skulle kunne etableres efter dagtilbudsloven.

På grund af uklarheden i lovgivningen mente ombudsmanden ikke at have tilstrækkeligt grundlag for kritik af kommunens beslutning om at lade driften af Y overgå fra et særligt dagtilbud efter serviceloven til drift efter dagtilbudsloven.

f. Sag 52: Forening A klagede over, at Fordelingsudvalget for Bladpuljen havde givet afslag på tilskud til foreningens blad med henvisning til, at foreningen drev et professionelt forlag. Nærmere bestemt drejede sagen sig om fortolkningen af tilskudsbekendtgørelsens § 1, stk. 2, nr. 2, 1. pkt., hvorefter der ikke ydes tilskud til udgiveren af en publikation, der falder inden for kategorien ”ugeblade og magasiner, dvs. publikationer af enhver art, som udgives af professionelle forlag/udgivere med et kommercielt formål”.

Udvalget begrundede sin opfattelse med, at foreningens udgivelser ”handles”. Ombudsmanden forstod udvalget sådan, at den blotte omstændighed, at foreningen udgav og solgte publikationer – uanset om formålet var at opnå en økonomisk fortjeneste, og uanset om aktiviteten gav over- eller underskud – gjorde, at foreningens formål blev betragtet som kommercielt. Det forhold, at der blev benyttet frivillig (ulønnet) arbejdskraft, var efter udvalgets opfattelse ligeledes uden betydning.

Det afgørende var efter ombudsmandens opfattelse ikke, om udgiveren af en publikation anses for at have et kommercielt formål, men om den konkrete publikation, der søges om tilskud til, anses for at have det.

Udvalgets forståelse af udtrykket ”kommercielt formål” var efter ombudsmandens opfattelse ikke sammenfaldende med almindelig sproglig forståelse. Han henviste til, at ordet ”kommerciel” i sin mest almindeligt brugte betydning anvendes om noget, der ”drives eller fremstilles erhvervsmæssigt med det formål at tjene penge”. At en publikation udgives med et ”kommercielt formål”, må således i almindelighed forstås sådan, at det væsentligste – primære – formål med udgivelsen er at tjene penge. Udvalget havde imidlertid i sin fortolkning af udtrykket lagt til grund, at der foreligger et kommercielt formål, blot publikationen handles.

Ombudsmanden mente ikke, at forarbejderne til bemyndigelsesloven gav støtte for en forståelse, der afviger så markant fra den sædvanlige sproglige forståelse, som udvalgets forståelse gjorde.

Ombudsmanden konkluderede, at udtrykket ”kommercielt formål” må forstås i overensstemmelse med sædvanlig sproglig forståelse, og at bekendtgørelsens § 1, stk. 2, nr. 2, 1. pkt., derfor skulle fortolkes således, at den kun afskærer tilskud til publikationer, der udgives med det primære formål at opnå økonomisk fortjeneste.

Ombudsmanden henstillede til fordelingsudvalget at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse. Til brug for udvalgets overvejelser pegede ombudsmanden bl.a. på, at foreningen efter det oplyste var en nonprofitorganisation, der havde et pædagogisk formål, og at bladets redaktion og øvrige bidragydere var ulønnede.

g. En kvinde, A, modtog i sag 57 arbejdsløshedsdagpenge, samtidig med at hun udøvede selvstændig virksomhed som bibeskæftigelse under sin ledighed. Kvindens bibeskæftigelse bestod i, at hun var medlem af en musikgruppe, der tilbød kirkekoncerter samt koncerter til receptioner, ferniseringer og andre arrangementer. I perioden fra 2006 til 2011 havde musikgruppen givet i alt 11 koncerter, og kvinden havde deltaget i ni. Kvinden havde også i meget begrænset omfang haft andre aktiviteter i tilknytning til gruppen.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg traf afgørelse om, at A ikke havde ret til (begrænsede) dagpenge, samt at hun skulle tilbagebetale 160.000 kr. Afgørelsen blev truffet på grundlag af bekendtgørelse nr. 1303 af 14. december 2005 om drift af selvstændig virksomhed. I bekendtgørelsens § 8, stk. 1-3 og stk. 5, er fastsat følgende regler:

”§ 8. Retten til dagpenge for et medlem, som driver selvstændig virksomhed som bibeskæftigelse, jf. § 6, er betinget af, at medlemmet kan sandsynliggøre, at bibeskæftigelsen til enhver tid kan udføres uden for normal arbejdstid. Medlemmet skal bl.a. oplyse a-kassen om:

  1. Arten og omfanget af virksomheden
  2. Ansat arbejdskraft
  3. Egen og eventuel ægtefælles eller medejers arbejdsindsats. Herunder om der er aftale om en fast deling af arbejdet mellem ægtefæller og medejere.
  4. Virksomhedens omsætning

Stk. 2. Vurderingen efter stk. 1 skal ske på grundlag af alt arbejdet i virksomheden. Det gælder dog ikke, hvis en del af arbejdet udføres af ansat arbejdskraft, ægtefælle eller medejere, og der er aftalt en fast deling af arbejdet.

Stk. 3. Retten til dagpenge er også betinget af, at medlemmet står til rådighed for arbejdsmarkedet i det omfang, der gælder for medlemmet. Der henvises til bekendtgørelse om rådighed.

Stk. 5. Medlemmet skal give a-kassen besked, hvis der sker ændringer i virksomhedens drift eller omfang.”

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg fandt, at A ikke havde sandsynliggjort, at arbejdet med musikgruppen ”til enhver tid” kunne udføres uden for normal arbejdstid. Beskæftigelsesudvalget lagde afgørende vægt på, at der ikke var nogen afgrænsning (herunder tidsmæssig) af musikgruppens aktiviteter, ligesom der ikke forelå en (skriftlig) aftale om arbejdsdeling mellem medlemmerne af musikgruppen.

På baggrund af oplysningerne om musikgruppens meget begrænsede aktiviteter og den nærmere tilrettelæggelse af disse fandt ombudsmanden, at A havde sandsynliggjort, at arbejdet med musikgruppen til enhver tid kunne udføres uden for normal arbejdstid. A stod dermed til rådighed og havde ifølge ombudsmanden ret til (begrænsede) dagpenge. Ombudsmanden lagde særlig vægt på, at A aldrig havde været kontraktretligt bundet af musikgruppen, at der var en klar (mundtlig) aftale mellem medlemmerne om, at et andet medlem (eller en vikar) trådte til, hvis et medlem blev forhindret, og at hun til enhver tid – og uden varsel – kunne melde sig ud af musikgruppen.

Ombudsmanden henstillede derfor til Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg at genoptage behandlingen af sagen og træffe en ny afgørelse om A’s dagpengeret og – i forlængelse heraf – om det rejste tilbagebetalingskrav.

h. Sag 64: X Kommune ønskede i samarbejde med en række private sammenslutninger og lokale myndigheder at etablere en vandresti – Kongeåstien – for at gøre området langs Kongeåen tilgængeligt for almenheden. Kommunen skaffede sig rådighed over ejendommene ved at indgå aftaler med de berørte lodsejere i stedet for at træffe afgørelse om ekspropriation. En enkelt lodsejer, som havde afslået at indgå aftale med kommunen om rådighed over en del af sin ejendom, klagede over en række forhold i forbindelse med, at stien blev anlagt.

Ombudsmanden undersøgte bl.a., om kommunen lovligt kunne indgå aftale i stedet for at træffe afgørelse om ekspropriation. Efter ombudsmandens opfattelse kunne kommunen lovligt indgå aftaler i stedet for at ekspropriere. Grundlovens § 73 om ekspropriation bygger på en forudsætning om, at offentlige myndigheder kan skaffe sig rådighed over borgernes ejendom ved at indgå privatretlige aftaler. Hjemler til ekspropriation kan ikke generelt fortolkes sådan, at de afskærer muligheden for at indgå aftaler. Det er også i § 11 i ejendomsavancebeskatningsloven forudsat, at en aftale kan træde i stedet for en ekspropriation. Ombudsmanden mente ikke, der var grundlag for at fortolke den konkrete hjemmel i § 43 i lov om offentlige veje sådan, at den afskærer muligheden for at indgå aftaler. Klageren havde hævdet, at det medførte en væsentlig forringelse af naboers eller de berørte lodsejeres processuelle stilling at anerkende retten til at indgå aftaler. Heller ikke det var ombudsmanden enig i.

3. Menneskerettigheder

Både danske og internationale regler om menneskerettigheder har en væsentlig betydning for afgrænsningen af lovlige kriterier og vægtningen heraf i forbindelse med myndighedernes skønsmæssige afgørelser, ligesom de udgør en retlig begrænsning for de afgørelser, myndighederne lovligt kan træffe.

En af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015, handlede om ytringsfrihed:

a. Læge A oprettede i sag 49 en hjemmeside, der kritiserede regionens beslutning om at indføre akuttelefonen 1813. Domænenavnet på hjemmesiden, http://www.18-13.dk, var næsten identisk med regionens, http://www.1813.dk, og regionen fik derfor en advokat til at skrive til A for at få domænenavnet ændret. A blev også ringet op af en personalechef, der indkaldte ham til en tjenstlig samtale. Under telefonsamtalen kom det frem, at regionen anså A for illoyal over for den politiske beslutning, og A fik at vide, at regionen påtænkte at give ham en advarsel.

Sagen gav ombudsmanden anledning til at undersøge, om regionens henvendelse (telefonsamtalen) var i strid med reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed.

Ombudsmanden udtalte, at en myndighed kun bør rette henvendelse til en offentligt ansat, der har ytret sig kritisk, hvis det sker for at varetage et sagligt formål. Kravet indebærer bl.a., at myndigheden på forhånd må gøre sig klart, hvad myndigheden ønsker at opnå med henvendelsen. Desuden bør henvendelsen foregå på en sådan måde, at der ikke er risiko for, at den bliver opfattet som forsøg på at få den ansatte til at afholde sig fra at ytre sig kritisk i den offentlige debat, også om sin egen arbejdsplads.

Ombudsmanden ville ikke afvise, at regionen kunne kontakte lægen. Regionens henvendelse (telefonsamtalen) var imidlertid efter ombudsmandens opfattelse meget tydeligt egnet til at påvirke lægen til ikke at udtale sig kritisk om 1813-ordningen og foregik således ikke i respekt for offentligt ansattes ytringsfrihed. Ombudsmanden henviste i den forbindelse til, at telefonsamtalen ikke afspejlede det, som regionen efterfølgende havde oplyst var formålet med det ønskede møde – nemlig ændring af domænenavnet på hjemmesiden – men derimod fremstod som udtryk for en klar misbilligelse af indholdet af A’s hjemmeside og en ”trussel” om personaleretlige sanktioner i strid med reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed.

Dertil kom andre omstændigheder, der efter ombudsmandens opfattelse også var medvirkende til, at telefonsamtalen meget tydeligt var egnet til at påvirke A til ikke at udtale sig kritisk om 1813-ordningen, navnlig at regionen i sin pressemeddelelse, dagen før A blev indkaldt til tjenstlig samtale, havde betegnet hans hjemmeside som en ”skræmmekampagne”.

Yderligere bemærkede ombudsmanden dels, at den tjenstlige samtale ønskedes afholdt med en meget kort frist (inden for ca. to timer) og inden udløbet af den frist på 24 timer for ændring af domænenavnet på A’s hjemmeside, som regionens advokat havde fastsat dagen før, dels at den ledende overlæge på A’s afdeling – og dermed hans nærmeste faglige chef på hospitalet – også skulle deltage i den tjenstlige samtale.

Det var endvidere ombudsmandens opfattelse, at regionens reaktion over for A var egnet til at skabe usikkerhed også hos andre ansatte om deres ret til offentligt at ytre sig kritisk om 1813-ordningen.

Ombudsmanden konkluderede samlet set, at regionens fremgangsmåde i sagen var meget kritisabel.

 

C. Kontrol med forvaltningen

Flere af årets sager angår generelle retlige spørgsmål om eksterne kontrolmyndigheders prøvelse af forvaltningsafgørelser. Sagerne i dette afsnit er kategoriseret efter, om de angår sanktioner som ugyldighed og erstatning, om der er tale om tilbagekaldelse eller genoptagelse af gyldige afgørelser, og om de vedrører spørgsmål om administrativ rekurs, administrativt tilsyn eller Folketingets Ombudsmand.

19 af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2015, angik spørgsmål om retlig kontrol med forvaltningen. 16 af disse sager belyste spørgsmål om ombudsmandens prøvelse. En sag omhandlede tilbagekaldelse, en sag vedrørte genoptagelse, og to sager indeholdt spørgsmål om rekurs.

1. Tilbagekaldelse

a. X Kommune varslede i sag 15 i marts 2011, at en afgørelse om fritagelse for kommunal grundskyld, som var meddelt en golfklub i 1997, ville blive kaldt tilbage med virkning fra 2012. Den endelige tilbagekaldelsesafgørelse blev truffet den 12. februar 2012. Fritagelsen, som var besluttet i henhold til § 8 i den kommunale ejendomsbeskatningslov, blev ophævet med virkning fra den 1. januar 2012 og blev begrundet i budgethensyn.

Ombudsmanden fandt, at tilbagekaldelsen kunne ske i henhold til den almindelige ulovbestemte grundsætning om tilbagekaldelse af forvaltningsafgørelser. Ved denne vurdering lagde ombudsmanden vægt på, at der var tale om et løbende retsforhold, og at der var givet klubben et rimeligt varsel. Der forelå endvidere ikke forskelsbehandling i forhold til andre foreninger i kommunen, som ikke ejede deres anlæg. Det forhold, at klubber i andre kommuner fortsat var fritaget for grundskyld, var ikke relevant ved bedømmelsen af, om der forelå usaglig forskelsbehandling.

Ombudsmanden tilføjede, at det klare udgangspunkt er, at tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter ikke kan ske med tilbagevirkende kraft. I den foreliggende sag forelå imidlertid særlige omstændigheder, som bevirkede, at ombudsmanden ikke havde tilstrækkeligt grundlag for at henstille til X Kommune at genoptage sagen. Ombudsmanden lagde herved især vægt på, at brevet fra marts 2011 indeholdt begrundelsen for tilbagekaldelsen og var vedlagt byrådets beslutningsgrundlag, herunder det beregnede provenu for golfklubben. Klubben kunne således ikke anses for at have en forventning om fortsat efter den 1. januar 2012 at være fritaget for grundskyld.

2. Genoptagelse

a. Sag 62 handlede om genoptagelse af en afgørelse om skattenedslag for seniorer. Ifølge skattenedslagsloven gives der skattenedslag i form af en tilbagebetaling af en del af det indbetalte arbejdsmarkedsbidrag. Skattenedslaget kan gives til personer, der bliver ved med at arbejde i perioden, fra de er 60 år, til de fylder 64 år. I den periode skal de være fuldtidsbeskæftigede – dog med mulighed for korterevarende ledighed. Hensigten med skattenedslaget er at give personer, der overvejer at forlade arbejdsmarkedet, før de fylder 65 år, en økonomisk tilskyndelse til at blive på arbejdsmarkedet. Skattenedslaget kan højst udgøre 100.000 kr. (2008-niveau) og gælder kun for personer, der bliver 64 år i perioden fra og med indkomståret 2010 til og med indkomståret 2016. Arbejdstidskravet – der kun gælder for lønmodtagere – er baseret på ATP-lovens bestemmelser om betaling af ATP-bidrag som fuldtidsbeskæftiget.

ATP foretager årligt opgørelsen og meddeler beskæftigelsesgraden for det forudgående indkomstår samt opgør og meddeler beskæftigelsesgraden for den samlede periode. Sidstnævnte sker efter udløbet af det indkomstår, hvori lønmodtageren fylder 64 år. Opgørelserne meddeles i det, som ATP i en udtalelse til ombudsmanden benævnte som henholdsvis årsbrevene og slutbrevet. Sidstnævnte indeholder både den årlige opgørelse for det forudgående (sidste) indkomstår og den endelige opgørelse for den samlede periode (sammentællingen).

Fra modtagelsen af de enkelte årsbreve og slutbrevet har lønmodtageren i henhold til skattenedslagslovens § 5, stk. 2 og 3, mulighed for at gøre indsigelse mod de enkelte opgørelser af beskæftigelsesgraden, herunder opgørelsen for den samlede periode. Dette skal ske ved, at lønmodtageren retter henvendelse til ATP, og henvendelse skal ske, inden for 3 måneder efter at vedkommende har modtaget meddelelsen. Hvis lønmodtageren ikke kommer med indsigelse inden for fristen, anser ATP opgørelsen af beskæftigelsesgraden for endelig.

I sag 62 henvendte A sig til ATP med oplysning om, at ATP’s opgørelse af hendes beskæftigelsesgrad for 2010 var forkert. A henviste til, at hendes arbejdsgiver havde foretaget en forkert indberetning af ATP-bidrag. A havde fået meddelelse om beskæftigelsesgraden i juni 2011 med besked om, at eventuelle indsigelser skulle ske ved henvendelse til ATP inden 3 måneder. Da A først henvendte sig til ATP efter fristen, afviste myndighederne at behandle indsigelsen, og Ankenævnet for ATP stadfæstede afgørelsen.

Ombudsmanden spurgte myndighederne, om sagen kunne genoptages på ulovbestemt grundlag. Myndighederne svarede, at lov om skattenedslag for seniorer ikke indeholder regler om dispensation fra indsigelsesfristen eller om genoptagelse. Myndighederne mente, at en sag kunne genoptages på ulovbestemt grundlag, hvis der enten var særligt undskyldende omstændigheder (f.eks. alvorlig sygdom) eller myndighedsfejl. Derimod kunne en arbejdsgivers fejl i form af en forkert eller manglende indberetning af ATP-bidrag ikke føre til genoptagelse, heller ikke selv om en korrekt indberetning ville have medført en anden opgørelse af beskæftigelsesgraden.

Efter de almindelige regler om genoptagelse på ulovbestemt grundlag vil der også være adgang til genoptagelse, hvis der f.eks. fremkommer nye faktiske oplysninger af så væsentlig betydning for sagen, at der er en vis sandsynlighed for, at den ville have fået et andet udfald, hvis oplysningerne havde foreligget i forbindelse med myndighedens oprindelige stillingtagen. På baggrund af det særlige retsgrundlag på området havde ombudsmanden ikke grundlag for at tilsidesætte myndighedernes generelle opfattelse. Der gælder således her en mere begrænset adgang til genoptagelse, end hvad der følger af de almindelige regler om ulovbestemt genoptagelse.

Det måtte lægges til grund, at årsagen til A’s indsigelse og den eventuelt fejlopgjorte beskæftigelsesgrad for 2010 var en fejlindberetning af ATP-bidrag foretaget af A’s arbejdsgiver. Det var således også ombudsmandens opfattelse, at der ikke forelå myndighedsfejl, der kunne begrunde en genoptagelse af sagen. Spørgsmålet var herefter, om fejlen begået af A’s arbejdsgiver udgjorde sådanne særligt undskyldende omstændigheder, at den kunne begrunde en genoptagelse af opgørelsen for 2010. Dette var efter ombudsmandens opfattelse – i lyset af det ovenfor anførte om indholdet af den almindelige genoptagelsesgrundsætning – ikke tilfældet.

Ombudsmanden fandt heller ikke i øvrigt særligt undskyldende omstændigheder i sagen, der kunne begrunde en genoptagelse af opgørelsen af beskæftigelsesgraden for 2010.

 

3. Administrativ rekurs

a. Ombudsmanden rejste sag 3 på eget initiativ over for Undervisningsministeriet på baggrund af en konkret klagesag, hvor en skoleleder på et gymnasium havde brugt en sanktion over for en elev, der havde overtrådt skolens studie-og ordensregler – udstedt med hjemmel i bekendtgørelsen om studie- og ordensregler i de gymnasiale uddannelser – som ikke var omtalt i det nævnte regelsæt. I den konkrete sag havde skolelederen truffet afgørelse den 3. april 2013, men ikke samtidig givet vejledning om elevens mulighed for at klage til Undervisningsministeriet. Derfor indgav eleven først klage til ministeriet den 27. september 2013 efter at have afsluttet gymnasiet. Ministeriet udtalte, at ministeriet havde ”valgt at betragte sig som kompetent til at behandle sagen …”, fordi skolen i et brev af 10. december 2013 til eleven havde givet klagevejledning.

Ministeriet udtalte til ombudsmanden, at klagefristen i den konkrete sag måtte anses for suspenderet, og at klagen ikke på det anførte grundlag kunne afvises ud fra passivitetsbetragtninger.

Ombudsmanden noterede, at ministeriet var enig med ham i, at utilstrækkelig klagevejledning fører til, at klagefristen suspenderes, indtil der foreligger fyldestgørende klagevejledning. Han bemærkede videre, at hvis en lovbestemt klagefrist suspenderes, vil klageinstansen som udgangspunkt være forpligtet til at realitetsbehandle selv meget sent indkomne klager. Kun i særlige tilfælde vil klageinstansen kunne afvise at behandle en klage over en meget gammel afgørelse. Det forhold, at eleven havde afsluttet sin gymnasiale uddannelse, medførte ikke i sig selv, at eleven ikke kunne få sin klage behandlet. Ombudsmanden pegede i den forbindelse på, at ministeriet i den konkrete sag havde fundet, at skolelederens afgørelse og behandling af sagen på flere punkter ikke levede op til de forvaltningsretlige regler.

Ombudsmanden rejste også spørgsmål om klagefristens beregning, i anledning af at skolen i brevet af 10. december 2013 til eleven havde anført, at ”klagen skal indleveres til rektor senest to uger fra dato”. Undervisningsministeriet svarede, at klagevejledningen på dette punkt var ukorrekt, idet der burde have stået ”inden 2 uger fra afgørelsens meddelelse”.

b. Sag 61: Revisionsselskabet A havde ydet sagkyndig bistand til en klient, B, i forbindelse med at B indbragte sine skattesager for byretten. B gik efterfølgende personligt konkurs. A søgte SKAT om omkostningsgodtgørelse for den bistand, selskabet havde ydet til B. Da den godtgørelsesberettigede (B) var gået personligt konkurs, var ansøgningsskemaet om omkostningsgodtgørelse underskrevet af konkursboets kurator. Af skemaet fremgik det, at kravet på at modtage omkostningsgodtgørelse var overdraget til bistandsyder (B). SKAT afslog dog ansøgningen om omkostningsgodtgørelse, fordi ansøgningsskemaet ikke var underskrevet af den godtgørelsesberettigede. A klagede til Skatteankestyrelsen over afslaget, men Skatteankestyrelsen afviste klagen, fordi A ikke var part i forhold til sagen om omkostningsgodtgørelse og dermed heller ikke var klageberettiget.

Ombudsmanden mente ikke, at kurator kunne overdrage kravet på omkostningsgodtgørelse til A. Da kravet heller ikke i øvrigt kunne anses for overdraget til A af den godtgørelsesberettigede, var ombudsmanden enig med Skatteankestyrelsen i, at A ikke havde en sådan direkte interesse i SKATs afgørelse, at selskabet kunne anses for part og dermed klageberettiget.

4. Folketingets Ombudsmand

I 2015 blev der udtaget 16 sager til beretningen, som belyste spørgsmål vedrørende ombudsmandens kompetence, hans måde at behandle sager på, bedømmelsesgrundlaget for ombudsmandens udtalelser, de vilkår, hvorunder ombudsmandens prøvelse foregår, samt ombudsmandens måde at afslutte sager på.

a. Ombudsmanden rejste sag 3 på eget initiativ over for Undervisningsministeriet på baggrund af en konkret klagesag, hvor en skoleleder på et gymnasium havde brugt en sanktion over for en elev, der havde overtrådt skolens studie- og ordensregler – udstedt med hjemmel i bekendtgørelsen om studie- og ordensregler i de gymnasiale uddannelser – som ikke var omtalt i det nævnte regelsæt. Ministeriet havde i den konkrete sag givet udtryk for, at en skoleleder kunne anvende sanktioner, som lå ud over de sanktionsformer, der fremgik af studie- og ordensreglerne.

Ombudsmanden pegede i høringen af ministeriet på, at det er almindeligt antaget, at der ved indgribende afgørelser gælder et skærpet hjemmelskrav. Endvidere gav ombudsmanden udtryk for, at opregningen af mulige sanktionsformer i bekendtgørelsen fremstod som udtømmende.

Efter at have genovervejet sagen erklærede Undervisningsministeriet sig enig med ombudsmanden i denne opfattelse. Herefter fandt ombudsmanden ikke grundlag for at foretage sig yderligere. Han bemærkede dog, at brugen af bestemte sanktionsformer ikke alene kræver hjemmel i studie- og ordensbekendtgørelsen, men også at sanktionsformerne er udmøntet i de lokalt fastsatte studie- og ordensregler.

b. Baggrunden for sag 5 var Højesterets dom af 1. juni 2012 (Ugeskrift for Retsvæsen 2012, side 2874), hvorved nogle afgørelser om opholds- og meldepligt blev anset for ugyldige, fordi de udgjorde et uforholdsmæssigt indgreb i den pågældende udlændings bevægelsesfrihed. Indgrebet var derfor i strid med artikel 2 i tillægsprotokol nr. 4 til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Justitsministeriet sendte efter dommen en instruks af 6. september 2012 til Udlændingestyrelsen og Rigspolitiet om, at afgørelser om ophold og meldepligt skulle revurderes hvert andet år. Hovedparten af de revurderinger, der blev foretaget i foråret 2013, blev påklaget til Justitsministeriet. Det blev herefter aftalt mellem ministeriet og Rigspolitiet, at Rigspolitiet satte næste runde af revurderinger i bero på udfaldet af Justitsministeriets behandling af klagerne. Da ministeriet var mere end et år om at behandle klagerne, undlod Rigspolitiet at foretage de halvårlige revurderinger i efteråret 2013 og foråret 2014.

Efter avisomtale rejste ombudsmanden på eget initiativ sagen over for Justitsministeriet, som udtalte, at forløbet havde været beklageligt og at ministeriet havde sat ekstra fokus på disse sager, således at ministeriet fremover ville træffe afgørelse, senest tre måneder efter at ministeriet havde modtaget klagen. Det var endvidere aftalt med Rigspolitiet, at Rigspolitiet for fremtiden ikke skulle afvente Justitsministeriets afgørelse i klagesager, der trak ud.

Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at det var meget beklageligt, at ministeriet ikke havde truffet afgørelse på et tidligere tidspunkt, og at ministeriet ikke tidligere havde meddelt Rigspolitiet, at klagesagerne trak ud.

c. Sag 7 blev rejst som et led i ombudsmandens generelle tilsyn med dødsfald, selvmord, selvmordsforsøg og anden selvmords- eller selvbeskadigelsesadfærd blandt indsatte i kriminalforsorgens varetægt. I en konkret sag var indsat A blevet fundet død i sin celle. Retsmedicinsk Institut fastslog på baggrund af en analyse af en sprøjte og kanyle, at A var død af intravenøs indtagelse af heroin/morfin. Det kom frem under sagen, at nogle fængselsbetjentelever ved et tilfælde havde fundet sprøjten og kanylen i cellen 10 dage efter dødsfaldet, og at den fundne sprøjte og kanyle alene var indgået i Retsmedicinsk Instituts undersøgelser af sagen.

Ombudsmanden fandt det beklageligt, at fængslet og Direktoratet for Kriminalforsorgen ikke havde gennemført en tilstrækkelig undersøgelse af sagen. Han henviste til, at sager om dødsfald i kriminalforsorgens institutioner er af en så alvorlig karakter, at der må stilles betydelige krav til undersøgelsens udstrækning og sikkerheden for de relevante oplysningers rigtighed.

d. Ombudsmanden rejste af egen drift sag 10 over for socialforvaltningen i X Kommune om forvaltningens overholdelse og revision af de frister, der var fastsat i henhold til § 3, stk. 2, i den sociale retssikkerhedslov om bl.a. sager om hjælp til dækning af tandbehandling mv. og til tandpleje. Sagen blev rejst på baggrund af en konkret klage, og undersøgelsen viste, at kun 30 pct. af ansøgningerne om hjælp til dækning af udgifter til tandbehandling og kun 49
pct. af ansøgningerne om hjælp til udgifter til tandpleje blev behandlet inden for de fastsatte frister.

Ombudsmanden fandt dette forhold kritisabelt. Han kritiserede også, at socialforvaltningen først efter, at ombudsmanden havde rejst sagen, fremsatte forslag til justering af fristen for behandling af sager om tandbehandling. Ombudsmanden pegede på, at formålet med retssikkerhedslovens § 3, stk. 2, om generelle frister er, at borgerne skal vide, hvilket niveau de kan forvente med hensyn til sagsbehandlingstid. Fristerne skal derfor være realistiske, og der må gælde en forpligtelse til at revidere fristerne, når det viser sig, at kommunen ikke over en vis periode kan få rettet op på overholdelsesprocenten.

e. I sag 11 udtalte ombudsmanden kritik af, at seks børn, der var blevet anbragt akut på en døgninstitution i X Kommune, måtte vente 1-1½ år på en afklaring af deres fremtid. Ombudsmanden understregede vigtigheden af, at kommunen ved akutanbringelser holder sig for øje, at anbringelsestiden skal være så kort som muligt. En akutanbringelse er en midlertidig foranstaltning, og en akutinstitution kan ikke anses for det anbringelsessted, som på sigt bedst kan imødekomme barnets eller den unges behov.

Den pågældende døgninstitution havde konstant været overbelagt i halvandet år. Ombudsmanden var enig med X Kommune i, at belægningen skal tilpasses institutionens kapacitet, og at overbelægning kan have en række negative konsekvenser for børnene. Det havde været ønskeligt, at X Kommune på et tidligere tidspunkt havde oprettet yderligere akutpladser.

Ombudsmanden underrettede Folketinget Retsudvalg, Folketingets Socialudvalg, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold samt kommunalbestyrelsen i X Kommune om sagen.

f. Sag 22 blev rejst af ombudsmanden på eget initiativ over for Digitaliseringsstyrelsen og Finansministeriet. Baggrunden var en henvendelse fra en universitetsforsker, som havde medvirket ved udarbejdelse af nogle rapporter om Offentlig Digital Post.

Ombudsmanden konstaterede, at Offentlig Digital Post var indrettet, så det ikke i alle tilfælde var muligt at se, hvilken myndighed der var afsender af et brev. Det ville efter ombudsmandens mening være ønskeligt, at myndighederne – inden det blev obligatorisk for borgere at anvende postløsningen – havde sikret sig, at postløsningen var indrettet, så den understøttede overholdelsen af det grundlæggende forvaltningsretlige krav om, at en meddelelse fra en myndighed skal indeholde en korrekt afsenderbetegnelse. Undersøgelsen viste, at nogle myndigheder var opført med forkert myndighedsnavn i adressebogen i Offentlig Digital Post.

Digitaliseringsstyrelsen oplyste over for ombudsmanden, at styrelsen én gang i kvartalet kontrollerede, om myndighederne reelt var kontaktbare, og om de optrådte under korrekt myndighedsnavn i adressebogen. Efter at have modaget denne oplysning foretog ombudsmanden sig ikke mere angående dette spørgsmål.

Ud over dette spørgsmål undersøgte ombudsmanden, om det var i strid med lov om Offentlig Digital Post, at nogle kommuner havde etableret en lokal digital postløsning, som blev brugt ved kommunikation med borgerne. Ombudsmanden mente ikke, at sådanne postløsninger var i strid med loven, men at de pågældende kommuner var forpligtede til at yde borgerne tydelig vejledning om konsekvenserne af et samtykke til at modtage post i en lokal postløsning, herunder at det ikke fritog borgerne fra at tjekke post i Offentlig Digital Post. Ombudsmanden gjorde ikke mere ved dette spørgsmål, efter at Digitaliseringsstyrelsen havde oplyst, at styrelsen nu ville iværksætte en generel vejledningsindsats med henblik på at sikre at myndigheder, der anvender en lokal postløsning, giver borgerne den fornødne vejledning.

g. Journalist A søgte i sag 26 Beskæftigelsesministeriet om aktindsigt i oplysninger om udbetaling af sociale ydelser til personer, der er udrejst til Syrien, og fik delvist afslag. Ministeriets afslag til A indeholdt ingen angivelse af, hvilke dokumenter der var undtaget fra aktindsigt, og efter hvilke bestemmelser i offentlighedsloven de enkelte dokumenter var tilbageholdt. Det fremgik heller ikke om der indgik oplysninger, som var ekstraheringspligtige, men som alligevel ikke var udleveret – fordi de allerede var offentligt tilgængelige eller udleveret via andre dokumenter.

Samlet set var det ombudsmandens opfattelse, at ministeriets begrundelse for afslaget på flere punkter var utilstrækkelig og langtfra opfyldte de krav, der følger af forvaltningslovens § 24 og praksis på området. Dette forhold mente ombudsmanden var beklageligt. Ombudsmanden overvejede, om begrundelsen var så mangelfuld, at det forhindrede en forsvarlig prøvelse af sagen. Da ministeriet i udtalelsen til ombudsmanden havde uddybet grundlaget for den trufne afgørelse og herunder redegjort nærmere for karakteren og indholdet af de undtagne dokumenter, og da ministeriet over for ombudsmanden på hvert enkelt af de undtagne dokumenter havde markeret, med hvilken hjemmel undtagelsen var sket, fandt ombudsmanden, at han havde tilstrækkeligt grundlag for at undersøge sagen.

h. I sag 34 klagede A over, at hans datter, B, der havde et handicap, ikke fik et særligt dagtilbud efter servicelovens § 32, men derimod et tilbud efter dagtilbudslovens § 4. B startede i daginstitution Y, mens den var specialinstitution efter servicelovens § 32, og fortsatte i institutionen, efter at den organisatorisk den 1. januar 2011 overgik til at være et dagtilbud efter dagtilbudsloven. Der skete efter ændringen ikke væsentlige ændringer i Y’s tilbud til børnene.

Ifølge servicelovens § 32, stk. 3, skal kommunalbestyrelsen sørge for det nødvendige antal dagtilbud til børn, ”der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har et særligt behov for støtte, behandling m.v., der ikke kan dækkes gennem ophold i et af de almindelige dagtilbud eller fritidshjem efter dagtilbudsloven”. Der er ikke nogen egenbetaling for forældrene ved børns ophold i sådanne institutioner.

§ 4 i dagtilbudsloven forpligter kommunalbestyrelsen til at sørge for det nødvendige antal pladser i dag-, fritids- og klubtilbud. I stk. 3 står der, at dagtilbud til børn og unge under 18 år, ”der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har et særligt behov for støtte, behandling m.v., der ikke kan dækkes gennem ophold i et af tilbuddene efter denne lov, oprettes efter bestemmelserne i lov om social service”. Ophold i almindelige dagtilbud kræver forældrebetaling. Omlægningen af Y fra tilbud efter serviceloven til tilbud efter dagtilbudsloven betød således, at A blev pålagt forældrebetaling.

Det var ombudsmandens opfattelse, at lovgivningen på området var uklar. Ordlyden i de relevante bestemmelser gav umiddelbart kommunen mulighed for en omlægning som den skete. Forarbejderne til bestemmelserne talte imod, at det havde været lovgivningens intention, at et dagtilbud som den pågældende specialbørnehave skulle kunne etableres efter dagtilbudsloven. På grund af uklarheden i lovgivningen havde ombudsmanden ikke tilstrækkeligt grundlag for kritik af kommunens beslutning om at lade driften af Y overgå fra et særligt dagtilbud efter serviceloven til drift efter dagtilbudsloven.

Ombudsmanden fandt det i medfør af ombudsmandslovens § 12 mest korrekt at orientere Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, med henblik på at ministeriet overvejede en afklaring via lovgivningen, herunder en afklaring af spørgsmålet om økonomiske konsekvenser for henholdsvis borgere og kommune. Af samme grund orienterede ombudsmanden Folketingets Retsudvalg og Folketingets Socialudvalg om sagen.

i. Journalist A bad i sag 38 den 17. december 2014 Justitsministeriet om aktindsigt i en supplerende redegørelse fra Udlændingestyrelsen om den såkaldte Eritrea-sag. Først den 3. februar 2015 bekræftede ministeriet modtagelsen af A’s anmodning og underrettede ham om den forventede sagsbehandlingstid. Den 27. april 2015 udleverede Justitsministeriet dokumentet til A. I tiden fra den 3. februar 2015, til A fik aktindsigt, underrettede ministeriet flere gange A om, at sagen endnu ikke var afsluttet – navnlig med den begrundelse, at ministeriet fortsat var ved at gennemgå de akter, der var omfattet af anmodningen.

Den 27. marts 2015 klagede A til ombudsmanden over, at ministeriet endnu ikke havde truffet afgørelse.

I en udtalelse til ombudsmanden beklagede ministeriet den alt for lange sagsbehandlingstid. Det fremgik af udtalelsen, at den lange sagsbehandlingstid bl.a. skyldtes, at man havde valgt at behandle A’s anmodning sammen med et større antal andre og mere omfattende anmodninger om aktindsigt i Eritrea-sagen, og at man ved modtagelsen således ikke havde været tilstrækkelig opmærksom på, at A’s anmodning alene vedrørte ét enkelt dokument. Det betød også, at indholdet af de underretninger, som ministeriet havde givet A, var misvisende.

Ombudsmanden udtalte, at han – efter en samlet vurdering af de fejl, der var begået – måtte anse Justitsministeriets behandling af sagen for særdeles kritisabel.

j. Rådet for Anvendelse af Dyr Sygehusmedicin (RADS) afslog i sag 41 tre forskellige anmodninger om aktindsigt med den begrundelse, at rådet ikke var omfattet af offentlighedsloven, fordi rådet var oprettet på privatretligt grundlag og ikke havde nogen særlig tilknytning til den offentlige forvaltning.

Det blev oplyst under sagen, at RADS er oprettet af Danske Regioners bestyrelse i oktober 2009 på grundlag af en aftale af 13. juni 2009 mellem regeringen og Danske Regioner om regionernes økonomi for 2010. Rådets opgaver er at skabe faglig konsensus om bedste lægemiddelbehandling, ensartet behandlingstilbud i hele landet, øget priskonkurrence mellem lægemidlerne og mere sundhed for pengene. Det fremgik af RADS’ forretningsorden, at RADS består af rådet og de af rådet nedsatte fagudvalg, og at fagudvalgene er en integreret del af RADS. Sekretariatsfunktionen for RADS varetages i fællesskab af Danske Regioner og Amgros I/S (der ejes af regionerne).

Det var ombudsmandens opfattelse, at RADS ikke kan anses for at være oprettet på privatretligt grundlag, men må anses for at være oprettet ved det offentliges foranstaltning. Når det i øvrigt tages i betragtning, at størstedelen af medlemmerne af rådet i RADS (13 ud af 17) er udpeget af/repræsenterer offentlige myndigheder, at det offentlige bidrager i hvert fald indirekte med størstedelen af de økonomiske midler, at RADS’ virksomhed i form af udstedelse af behandlingsvejledninger med tilhørende lægemiddelrekommandationer er forpligtende for regionerne, og at RADS er undergivet et vist overordnet statsligt tilsyn fra Sundhedsstyrelsens side, var det samlet set ombudsmandens opfattelse, at RADS har en sådan tilknytning til den offentlige forvaltning, at RADS må anses for omfattet af offentlighedslovens § 2.

Ombudsmanden tilføjede, at RADS som offentlig forvaltningsmyndighed tillige er omfattet af ombudsmandens kompetence, jf. ombudsmandslovens § 7, stk. 1.

k. Sag 45. Ombudsmanden modtog en klage over den nytiltrådte borgerlige regerings beslutning om at nedlægge Irak- og Afghanistankommissionen, som var blevet nedsat af den foregående, socialdemokratisk ledede regering. Ombudsmanden vurderede, at sagen var af en sådan ganske særlig politisk karakter, at han af hensyn til ombudsmandsinstitutionens politiske neutralitet ikke burde foretage sig noget i anledning af klagen.

l. Ombudsmanden havde behandlet to klager over, at elever på private grundskoler med ganske kort varsel var blevet bortvist/udskrevet, bl.a. uden forudgående høring – sag 53. Da der hverken i friskoleloven eller efterskoleloven er bestemmelser om barnets ret til at blive hørt, bad ombudsmanden Undervisningsministeriet om en generel udtalelse om implementeringen af FN’s Børnekonventions artikel 12, der fastslår et barns ret til at blive hørt i alle forhold, der vedrører barnet.

Undervisningsministeriet udarbejdede herefter to vejledninger: en til skoleledere og en til elever. Vejledningen til skoleledere gør opmærksom på, at kravet om inddragelse efter Børnekonventionen gælder i alle sager, og vejledningen til elever gør opmærksom på deres ret til at blive hørt. På den baggrund foretog ombudsmanden sig ikke mere, men bad om orientering fra ministeriet om en påtænkt evaluering af indsatsen i 2016. Endvidere ville han løbende følge med i, om han modtog klager over privatskolers eller efterskolers manglende inddragelse af elever i sager om f.eks. udskrivning eller bortvisning.

m. Sag 54 handlede om årelang praksis, hvor kommunerne i visse tilfælde ansætter undervisere, der ikke opfylder folkeskolelovens kvalifikationskrav. Praksis kom frem i udtalelser fra kommunen og Undervisningsministeriet i en konkret sag og gav ombudsmanden anledning til af egen drift at rejse spørgsmålet over for ministeriet.

Ombudsmanden henviste til, at det fremgår af folkeskolelovens § 28, stk. 1, at undervisningen i folkeskolens 1.-10. klasse skal varetages af undervisere, som har gennemført uddannelsen til lærer i folkeskolen eller anden læreruddannelse, der er godkendt af ministeren. Det fremgår af § 28, stk. 2, at undervisningen også kan varetages af personer med særlige kvalifikationer til at undervise i de enkelte fag (faglærere). Folkeskolelovens § 30 bestemmer, at understøttende undervisning kan varetages af pædagoger eller andet personale med relevante kvalifikationer i denne henseende. Særligt om klasselærerfunktionen fremgår det af folkeskolelovens § 18, stk. 5, at opgaven som klasselærer skal varetages af klassens lærere eller pædagoger. Folkeskoleloven indeholder ikke bestemmelser, der modificerer de omtalte kvalifikationskrav, eller bestemmelser, der specifikt vedrører brugen af vikarer.

Det betød, at lovens bestemmelser, f.eks. kvalifikationskravene til underviserne, også gælder for vikarer.

Det var imidlertid Ministeriet for Børn, Undervisning og Ligestillings opfattelse, at kommunerne efter omstændighederne kan fravige de lovbestemte kvalifikationskrav til underviserne (og klasselærerne). Dette gælder i tilfælde, hvor det er umuligt eller meget vanskeligt at skaffe den fornødne arbejdskraft i form af lærer- eller pædagoguddannede eller faglærere. Ombudsmanden forstod, at ministeriet mente, at fravigelsen af kvalifikationskravene primært havde støtte i en fast og meget langvarig praksis, der allerede var gældende før 1993, da kompetencen til at ansætte lærere blev overført fra staten til kommunerne. Samtidig fremgik det af ministeriets udtalelse, at ministeriet ville være indstillet på at imødekomme en henstilling om at søge folkeskoleloven præciseret.

Uanset at den praksis, som ministeriet beskrev, havde været fulgt i en længere årrække, kunne den hverken udledes af folkeskolelovens ordlyd eller af forarbejderne til den gældende lov. Hertil kom, at der heller ikke i folkeskoleloven er bemyndigelse til, at ministeriet ved bekendtgørelse kan fravige lovens kvalifikationskrav mv. På den baggrund var det ombudsmandens opfattelse, at det principielt var problematisk, at folkeskolelovens bestemmelser om kvalifikationskrav til undervisere ikke tager højde for, at kvalifikationskravene i praksis ikke altid er mulige at opfylde.

Derfor henstillede han til ministeriet at søge en lovgivningsmæssig afklaring af spørgsmålet.

n. Sag 55 blev rejst, efter at ombudsmanden modtog oplysning om, at en patient på Sikringsafdelingen havde været låst inde på sin patientstue i 2½ år. Da ombudsmanden havde gennemgået udtalelsen, blev der holdt et møde med Region Sjælland og Sikringsafdelingen. Det kom frem, at cirka halvdelen af patienterne på Sikringsafdelingen havde aflåst dør til deres patientstue i et ikke ubetydeligt omfang.

Disse oplysninger gav ombudsmanden anledning til at udtrykke bekymring for dokumentationsniveauet i sager om døraflåsning. Bl.a. fremgik det ikke, om beslutningerne løbende blev revurderet, og hvilke tiltag der måtte blive taget for at undgå skadelige virkninger af indelåsningen. Bekymringen gik både på patienternes retssikkerhed og på myndighedernes mulighed for efterfølgende at dokumentere forløbet.

Da den pågældende patients advokat indbragte døraflåsningen for domstolene, trådte ombudsmanden ud af den konkrete sag, men fortsatte sin undersøgelse af Sikringsafdelingens generelle procedurer mv., i forbindelse med at en patientstue aflåses. Afdelingen og regionen tog herefter initiativ til at udarbejde reviderede retningslinjer for tvangsindgrebet. Da ombudsmanden havde modtaget underretning om de reviderede retningslinjer, afsluttede han sagen.

o. Efter at have behandlet en konkret sag, hvor en kommunal specialskole havde anmeldt en 10-årig elev til politiet for et overfald på en lærer, indledte ombudsmanden på eget initiativ sag 58 om kommunens retningslinjer om politianmeldelse i tilfælde af vold og chikane mod kommunens ansatte.

Baggrunden var, at skolen havde fulgt kommunens retningslinjer, som var blevet indskærpet. Som led i sin undersøgelse inddrog ombudsmanden Datatilsynet, som udtalte, at kommunens retningslinjer ikke kunne siges at være i strid med persondataloven. Det var ombudsmanden enig i. Han gik derpå videre til at vurdere, om kommunens retningslinjer var i overensstemmelse med god forvaltningsskik.

Med dette udgangspunkt udtalte ombudsmanden bl.a., at handlinger foretaget af børn under den kriminelle lavalder ikke straffes, og at det derfor ikke er relevant at inddrage politiet i en sag om et barn under 15 år, medmindre der er særlige omstændigheder, f.eks. at henvendelsen sker som led i SSP-samarbejdet. Han henviste i den forbindelse til persondatalovens principper om saglighed og relevans.

Ombudsmanden henstillede, at kommunens retningslinjer blev justeret. Samtidig bemærkede ombudsmanden, at retningslinjerne intet indeholdt om de tilfælde, hvor en politianmeldelse kan være relevant for, at en person kan opnå ydelser efter offererstatningsloven. Efter ombudsmandens opfattelse ville det være hensigtsmæssigt at supplere retningslinjerne på dette punkt, og han bad om kommunens bemærkninger til spørgsmålet.

p. Sag 60 omhandlede den såkaldte Eritrea-sag. I august 2014 kom det frem, at Udlændingestyrelsen ville tage på fact finding-mission til Eritrea for at undersøge, om der stadig var grundlag for at give asyl til det stærkt stigende antal personer, der oplyste at være asylansøgere fra Eritrea.

Udlændingestyrelsen offentliggjorde i november 2014 en rapport om forholdene i Eritrea og vurderede i lyset heraf, at forholdene i Eritrea vedrørende nationaltjeneste og illegal udrejse ikke længere i sig selv udgjorde forfølgelse eller gav asylansøgere fra Eritrea krav på beskyttelse. Der blev rejst alvorlig tvivl om myndighedernes håndtering af sagen, bl.a. med spørgsmål om usaglig politisk indblanding i asylsagsbehandlingen. En navngiven kilde trak sig fra rapporten, og to medarbejdere i Udlændingestyrelsen kritiserede den offentligt. Styrelsen ændrede herefter igen det asylretlige udgangspunkt, så asylansøgere fra Eritrea fortsat som udgangspunkt skulle have asyl.

Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at antage, at der var sket væsentlige brud på gældende ret i sagen. Ombudsmanden pegede imidlertid på forskellige forhold, som – uden at have karakter af væsentlige brud på gældende ret – ikke desto mindre syntes at have bidraget til et problematisk indtryk af myndighedernes håndtering af sagen: Myndighedernes fremgangsmåde og kommunikation var klart egnede til at efterlade det indtryk, at det var justitsministeren eller Justitsministeriet, der besluttede at iværksætte en fact finding-mission til Eritrea, og dette havde karakter af usaglig politisk indblanding i asylsagsbehandlingen. Udlændingestyrelsen meldte først ud, at personer fra Eritrea som udgangspunkt ikke skulle have asyl, men 14 dage senere kom styrelsen med den stik modsatte udmelding. Det var uklart, hvad begrundelsen for kursændringen var. Justitsministeriet havde flere gange understreget betydningen af det såkaldte armslængdeprincip. Ministeriet havde dog ikke selv givet indtryk af at efterleve princippet konsekvent.

Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet, som ved regeringsskiftet i juni 2015 overtog ressortansvaret for udlændingeområdet fra Justitsministeriet, tilkendegav over for ombudsmanden, at ministeriet var enig i ombudsmandens hovedsynspunkter og havde taget hans bemærkninger til efterretning.